中山先生普及教育的思想是在中国国民文化贫弱，素质亟待提高的情况下提出的，具有很强的现实性和广泛的群众性。为了改变现状，他主张教育平等，凡社会之人，无论贫贱，皆可入公共学校接受教育，只有全体国民的教育程度提高了，整个民族才能兴旺，国家才能富强。中山先生在强调普及教育，广泛开办教育的同时，指出必须有一支强大的师资队伍，必须开设师范学校，培养更多的合格师资，发展师范教育是普及教育的当务之急。中山先生不仅重视教育，而且尊重教育规律，以发展的观点规划普及教育事业，首先是初等教育，而后中等教育，再是高等教育，也就是由小学而中学，以致大学，循序渐进，不断提高。
提倡社会力量办学是中山先生普及教育主张的重要内容之一。中山先生一贯坚持教育立国，教育强国的思想，通过教育提高全体国民的文化素质，但这仅靠国家兴办的学校是难以完成的。社会力量办学是国办教育最有效的补充方式，具有很强的适应性和灵活性，适应政治、经济、文化及各行各业学者的需求，可以开展长期、短期等多种类型的教育活动。他所倡导的发展教育的方式，社会力量办学具有鲜明的中国特色和较强的创新意识，在当时没能全面实施，但它的实践性和价值取向是值得肯定的，社会力量办学的主张，在社会主义现代化建设的今天在实施义务教育、开放教育、构建学习型社会的实践中，仍有借鉴意义。
综上所述，即使再过100年，“中山式”教育也会对中国教育现代化具有重大的现实意义。我们应当继承和发扬中山先生的革命教育精神，加强学生乃至全体国民的民族精神教育，让中国的整个教育体系突飞猛进，实现更大的教育价值。
南京国民政府监察院制度探究
西南科技大学政治学院，康，曦
【摘要】监察权对约束官员行为、获取民众政治信任等方面起着重要作用，是政治制度设计中不可缺少的一环。南京国民政府实行五院制度，将监察权独立出来成立监察院。然而在权势集团的主导下空有表面权力而受诸多牵制和束缚，政治腐败长期得不到有效控制，政权合法性逐渐遭到侵蚀，对于我国社会主义监察制度设计和完善有着重要的借鉴意义。
【关键词】监察制度；监察权；监惩分离；监察党化
在西方国家，监察权往往依附于立法机关，以使其能与日益膨胀和拥有准立法权的行政机关相抗衡。但为监察权单独设院，与原有三权机关并立实属独树一帜，这来源于孙中山先生的制度构想。以外国输入之三权，与本国固有之二权，一同采用，乃可与世竞争，不致追随人后，民国庶几驾于外国之上也。在美国三权分立的基础上增加考试和监察两院都纳入政府系统里。而监察院承载着代表人民制约政府的权利，是政治稳定的平衡器。在中国古代，监察制度有着长期根植于风俗习惯、国家面积和传统文化的历史传续性。
一、监察制度的历史渊源
监察制度系统生成于秦汉时期，秦一统天下后在中央成立御史台，设置御史大夫一职作为中央和地方监察系统的最高长官，下设御史丞、御史中丞等官职，形成一套只对皇帝负责、层次分明的专制监察体系。西汉时，在中央增设司隶校尉、谏议大夫加强监察力量，打击豪族贵族；在地方将全国分为13州，任命刺史掌管地方监察权，加强了对地方异姓王和地方官员的监察，颁布“刺史六条”，使地方监察制度化。东汉时官制稍有变化，御史中丞取代御史大夫成为实际上的最高监察长官。秦朝最早建立了加强君主专权的监察制度，两汉时不断创新，成为后世王朝模仿和完善的制度来源。
魏晋南北朝军阀割据，虽然这时期对军事的建设远远甚于其他方面的制度建设，但是监察制度作为一种加强个人统治、防止地方叛乱的工具，仍然得到发展。在御史台下设殿院和察院，内部权责明晰。隋唐时在其基础上，设置台院，内设侍御史，其中知弹纠侍御史专门负责协调监察各部门对官员的弹劾案件。在这一时期，地方区域变小，地方官员增多。于是隋朝有专门的司隶、谒者两台，唐朝则设立按察使、巡察使等官职，定期或不定期地监察地方官员的品行，形成了专门监察和动态监察互相补充的监察系统。唐朝初期皇帝乐于纳谏，监察系统甚至可以约束其行为，所以整个官僚系统运转高速有效，政治和经济空前繁荣。
宋辽元明清时期，封建皇权一步一步独裁集中，监察官员需皇帝亲自选任，同时为了防止监察部门实力过大，让其他部门和其相互制约。北宋时在地方设置通判和知州相互监督，且采取三年轮换机制防止地方势力扩大，剥夺地方权力根基；明朝时在地方实行监督权三者分享，各省提刑按察使司、总督巡抚和监察御史互相监督，在中央设立锦衣卫、厂卫制度，作为一种皇帝潜在眼睛的监察势力，完成对全国各阶层的监察，监察制度的层次、分工以及水平都已达到顶峰。
监察制度在我国长达两千多年的君主专制时期一直得到发展、创新，其澄清吏治、惩治腐败都起到了积极的作用。然而它只不过是皇帝维护统治的工具，它的作用随着皇帝的个人能力强弱或大或小，所以最终也挽救不了君主制的灭亡。新的历史时期伴随着新的政治制度的产生，如何将监督权向皇帝负责转变为向人民和国家负责，去除封建监察制度的糟粕，孙中山及其思想追随者进行了制度改革。
二、监察院的组织机构和主要职能
1930年国民党三届四中全会决议决定限期成立监察院，实行监察职权，并订定监察人员失察，失职之惩戒条例，并选于右任为院长。1931年2月2日监察院正式成立，其由三部分组成：一是设立处理分门别类事情的专门委员会，加强监察效率；二是对全国进行整体规划，1934年以前根据地理位置和经济水平等因素将全国划为14个监察区，后增加西康和蒙古两区，每区由国民政府特派监察使，地方和中央监察官员可兼任；三是设立审计院，行使审计权之职能。
监察院的主要职能就是行使弹劾权和审计权。孙中山认为美国总统制中国会利用弹劾权随意胁迫行政机关，造成对行政效率和政策制定和执行的掣肘。所以需把国会中的弹劾权拿出来独立，免得国会以弹劾权压制政府，弄得政府一举一动都不自由，所谓“动辄得咎”。监察委员提出弹劾案后，应由其他3名监察委员审查之，经过多数认定确有其事以后，然后将案件移付惩戒机构，弹劾案遂最终完成。如果弹劾案经过第一轮审查认为不应交付惩戒机构，但是提案委员仍有弹劾之意愿，应将弹劾案再给其他监察委员5人审查，这是第二轮复审，也是最后决定。此举有利于避免冤假错案的发生，提高监察的公正性和权威性。
审计权包括审计和稽查两方面，审计就是对政府所属全国各机构的预决算、收支情况、会计报告等进行审查核计，凡一切支付均须事先经监察院核准才能从国库中提出。稽查就是对政府所属全国各机构官吏财政上的不法或不忠于职守的行为进行查处。贪污腐败、渎职不作为等都被纳入监察院职能，同时也具有监试权、建议权、同意权等等若干权力。但是在实际的政治操作上，监察院往往处于与名义权力不相符的尴尬境地。
三、监察院失灵的原因
世界上本没有也不可能有十全十美的政治制度，它由人为设计生成而后随时间不断改进，反之消失于新的符合政治需求的制度出现之时。南京国民政府中的监察院一经产生就先天不足，存在着严重的制度缺陷，既不能行使其义务，也不能享受其权利。大体来讲，监察院失灵有以下几个方面：
（一）监察权不独立于政府
1931年6月的《国民政府组织法》第16条规定：“国民政府五院院长、副院长、陆海空军副司令及国民政府之各院、部、会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之。”监察院本身就在政府体制内，院长需国民政府主席提名，而监察委员有两种选任方式：一是经由院长提名可无限期连任；二是不由院长提名，任期有一定时限，不过可连选连任。从整个人员产生机制来看，整个监察院或直接或间接地受政府主席控制，行政权有着足够的能力约束和控制监察权，独立性遭到严重削弱，怎么可能按照自己的意愿行事呢？即使制度设计中体现部门力量有何其大，但法律条文上所规定的所有权力需要人来实现和维护，倘若没有人去履行职能，华丽辞藻堆砌而成的各种规章制度实际为一张张废纸。
（二）监惩分离
监督和惩戒好比武器和炮弹的关系，没有监督的惩戒是容易误伤他人，没有惩戒的监督无法伤及他人，两者合在一起方能起威慑作用。然而惩戒权却归惩戒委员会所有，隶属于司法院。两者的分离增强了协调难度，甚至会出现监察院前门弹劾，惩戒委员会后门就放人的情况。即使送上法院，官员也需要在惩治贪污专庭进行审判，在庭上竟然安排政府代表陪审定罪，无异于自己审判自己。监察院就如断腿的武松，只能打打苍蝇，却没有打虎的能力。在这样的制度下，监察院即使有心铲除腐败、惩治失职官员，也无力挽回制度弱点所带来的劣势。
（三）政府内部分工不分权
孙中山先生一反西方政治哲学家基于政府是不可缺少的这一政治思想，提出权能分治与万能政府的构想。即人民拥有四项政权：直接拥有选举权和罢免权，间接拥有创制权和复决权。而政府拥有五项治权，通过五院掌管。利用政权制约治权，政府不仅可以在人民的控制下自我收缩，又能将力量渗入国家各个领域提高效率，完成高的政府绩效。在当时内忧外患的现实下，政府集中力量是完全有必要的。孙中山的思想追随者在遵从他的政治制度设计时，忘记了其前提条件——人民掌握政权。盖无分县自治，则人民无所凭借，所谓全民政治，必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。在政权和治权之间是由有着较高政治意识、素养和掌握政治技能的人民联系起来的。然而在南京国民政府时期，前接军阀混战，中间十年内战，后承抗日战争以及解放战争，遍地饿殍，人民生活困苦不堪，政权由人民掌握无异于空中楼阁。制度设计应按照客观历史环境而发生变化，没有了基础，后面想达到的效果也不会产生。
没有政权的节制，五院制本质上是分工合作而非分权制衡，治权下的各个政府部门本就应该合作，而监察院本需要人民的支持，从内部维护整个政体的稳定。然而缺少了最有力的基础，除极少数人外，监察委员谁也不会自找麻烦树立政敌来断自己的政治生涯。
（四）大众媒体的弱化
大众媒体是政治社会化的重要工具，它透过传播、分享、反馈信息等过程塑造人们的政治观。在当时，报纸是最主要的大众媒体，正由于其作用巨大，各种信息都汇集在这里，但是需要经过国民政府的严格审查，任何批评和反对政府的声音都会被过滤掉。1932年，监察院调查江苏省主席顾祝同非法拘捕《江声日报》记者刘煜生案件时，顾祝同听说后马上将其枪毙。这种血腥行为引起社会极大震动，监察院的无奈和不作为让社会大众失去信心，报纸上的批评此起彼伏，公众信任度再也没有恢复过来，自此以后监察院的案件仿佛催命符，让人远远逃离。公众参与的工具、监察院增强自身影响力的能量源消失了。没有大众媒体的推波助澜，没有人民的积极参与，全社会没有在监察问题上形成一种合力来达成共识，仅仅靠监察院区区几十委员面对数十万官员，其监察触角的范围是极小且无力的。全社会陷入无监察状态，国家层面的监察也静寂下来，两者结合可以形成的强大力量遭到瓦解，监察权再也撼动不了手握资源分配权的政府官员。
（五）监察党化
从监察委员、监察院院长到国民政府主席，有一种特殊的政治符号将他们联系起来，他们有着共同的政治面貌——即都是中国国民党党员，双层身份衍生出党政体制。党政体制是指以党政组织为中心的各种党政具体制度和党政行为规范的总和，如党政领导制度、中央与地方的党政制度、政策制定程序制度等。在党政体制下，党透过政府控制国家，政府中每个党员不仅需要遵守法律法规，还要受党纪党章的限制。监察权的使用呈现被党的纪律取代的趋势，监察的双轨制让每个监察委员都陷入左右为难的境地。一方面，身为监察委员，不履行自己的职责就是失职；另一方面，监察委员身兼国民党党员，但在党内自身职位低，根据党规不能弹劾职位高的党员。审计权不适用国民党党部预决算，监察院的监察范围几乎都是党员，无法避免触及高职位的党员，所以表面的主要职能完全被剥夺。
1934年，监察委员刘侯武弹劾铁道部部长顾孟余丧失国权、违法国法、损害国益等卖国行为，国民党中央政治委员会不以为然，而且修改《弹劾法》剥夺监察院权力。凡经中央政治会议任命之政务官，被付惩戒时，其惩戒之决定书应呈报中央政治会议。监察党化完全凌驾于监察法治，党完全成为腐败的保护伞，经过长年累月的积蓄，国民党业已成为各地大小军阀和以四大家族为主的利益集团攫取国家财富、欺压人民的统治工具。大革命时期的锐气早已丧失，伴随着党政体制的日益加强，力量逐渐深入社会各个角落，腐败通过国民党蔓延经济、文化、政治、军事等各个方面。监察院一己之力已完全抵抗不了体制所带来的控制力，反而被体制所吞并。政治黑暗腐败，经济通货膨胀严重，引起物价飞涨，导致政治有效性遭到削弱。人民生活在水深火热之中，凝结党、政府和人民的合法契约无法维持下去，在中国共产党的领导下，全国组成广泛的统一战线，在各个战场给予国民党打击。军事上的大溃败，成为最后的一根稻草，最终敲响了国民党和南京国民政府的丧钟。
（六）监察院制度的启示
监察院在当时处于无权无用的地位，没有实现自己应有的价值，连同整个政治体制一起已成为远飏的历史。然而对于监察官员、惩治腐败的制度设计与创新将一直持续下去，监察院的教训值得后人深思和借鉴。
