西南民族大学政治学院，周俊利，西南科技大学政治学院，蔡双全
【摘要】20世纪初，为挽救自身危亡，清政府自上而下地发动了一场“预备立宪”运动。这场运动经历了从改革官制以为立宪基础开始，发展到颁布把政府权力纳入制度化轨道的《钦定宪法大纲》，宣布设立资政院与咨议局，以为立宪的准备；进而，正式出台了《重大信条十九条》等步步推进的三个阶段。伴随着辛亥革命的成功，这场持续七年时间的“预备立宪”运动以最终失败而告终。
【关键词】清末新政；“预备立宪”；政治现代化；历程
20世纪初，内外交困的清政府为挽救自身危亡，自上而下地发起了一场“预备立宪”运动，开启了中国政治现代化的先河。这场运动的实质就是根据西方三权分立的原则，以定宪法、开国会为核心，实现从中国传统君主专制政体向现代民主政体的过渡。但是，伴随着辛亥革命的成功，历史重新翻开了新的一页，清政府的“预备立宪”以最终失败而告终。
清末“预备立宪”运动是清政府实行新政的一个成果。1900年八国联军发动的对华侵略战争，虽然给苦难深重的中华民族带来了一次巨大的灾难，但客观上也为中国社会的变革提供了一次新的历史契机。战后，清政府与11个国家签订的《庚子协定》：“使顽固保守派中最排外的人士深信，中国迫切需要推行彻底的制度性变革计划，因此它也标志着一系列政府改革的开端。”1901年1月29日，“西狩”途中的慈禧太后发布了第一道变法上谕：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”这一道变法上谕实际上开启了晚清十年“新政”的历史进程。此后，伴随着清王朝一系列政治、经济、文化、军事改革措施的颁布实施，清王朝“在它的最后十年中，可能是1949年前一百五十年或二百年内中国出现的最有力的政府和最后生气的社会。”
确切地说，清政府发动“预备立宪”运动是1905年日俄战争之后。这场以控制中国东北三省和朝鲜半岛为目的的战争，最终以日本的胜利而告终。中国朝野上下普遍认为：“日俄之役，非军队之竞争，乃政治之竞争。卒之日胜而俄败，专制立宪，得失皎然。”“此非日俄之战，而立宪、专制二体制之战也。”尤其是日俄战争后，俄国宣布预备立宪，进一步激起了中国要求立宪的社会舆论，认为颁布宪法召集国会已刻不容缓。袁世凯遂与两江总督周馥、湖广总督张之洞联名上书清政府施行立宪政体，以12年为期。清政府的驻外使臣及一些其他封建官员也相继奏请变更国体，实行立宪，以维系统治。立宪已成为大势所趋，数月间，全国很快形成了要求立宪的社会舆论。在这种情况下，以慈禧太后为首的清王朝顺应时代潮流，开始了史无前例的预备立宪运动。
1905年7月16日，清政府仿照日本明治维新时期派遣伊藤博文赴欧洲考察宪政的做法，下谕派载泽、戴鸿慈、端方等为考察大臣，赴日、英、美、德、法、奥、意、俄、比九国进行政治考察。11月，为表示对立宪的重视，清政府还仿照日本“明治维新”设立宪政调查所的做法，设立考察政治馆，专职从事宪政准备工作。载泽、端方等五大臣出洋考察日本等国宪政后，在奏请宣布立宪摺中声称：“考各国宪法，皆有君位尊严无对，君统万世不易，君权神圣不可侵犯诸条”。实行立宪有三大好处，即：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，主张宣布预备立宪，以20年为实行宪政的预备期。
1906年9月1日，清廷颁发了仿行立宪的上谕，确立预备立宪为基本国策，并决定从改革官制入手，以为立宪的基础。这标志着国家由此正式进入预备立宪的实际操作阶段。出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，认为日本的宪政改革之所以顺利，就是因为“官制之预备得宜”，“未改官制之前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。”于是，朝廷接受了考察政治大臣的建议，确立了师法日本的指导思想，明治维新从改革官制入手。在仿行立宪的“上谕”中说：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张。”
清政府的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、大理寺；行政中枢为军机处，军机大臣无定员，均有兼职；内阁原为行政总汇之地，后逐渐被军机处取代，至清末已成为闲曹；此外尚有太常寺、翰林院等机构。1906年9月2日，清政府批准成立了编制馆，作为官制改革最高主导机关。
11月7日，由奕劻等奏呈，清政府公布了《内阁管制及办事暂行章程》。根据章程，设立责任内阁作为中央行政最高权力机构。内阁由总理大臣、协理大臣和各部院大臣组成，其职责为“辅弼君上，担负责任”。总理大臣1人，“凡用人、行政一切重要事宜”，由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权；皇帝发布谕旨，内阁各大臣“皆有署名之责，其机密紧急事件，由总理大臣、左右副大臣署名。”协理大臣2人，协助总理大臣，平章内外政事，均由特旨简任。设政事堂为内阁会议公馆。国务大臣会议为内阁最高权力机构，有权制订和议决国家的法律、敕令、管制、国家预决算、外交条约及重要对外交涉、军国要政、奏任以上官员的任免、仲裁、调解各部院之间的争议以及奉特旨及议院移送的民众陈诉事件等等。
由于受到许多守旧大臣的反对，清政府的机构改革是不彻底的。军机处一切规制仍“著照旧行”，许多机构并未裁撤，仅同意增设资政院和审计院。但是，官制改革毕竟成立了中国历史上的第一个君主立宪政体责任内阁制，初步完成了由传统帝国专制官僚制向现代责任内阁制的转变，是一项重要的制度和政策创新，它毕竟使中国中央政治机构向现代化的方向前进了一步。它确认了三权分立原则，虽议会并未设立，但有资政院为之预备；审判权归大理寺，法部监督之，且均与行政权对峙；此外有都察院以任纠弹，审计院进行财政审查，皆独立于行政机关；军机大臣职数减少，各部尚书均充参与政务大臣，责权加重，表现在向责任内阁演进的趋向；中央各部只设尚书1人，侍郎2人，均为专职，有利于加强官员的行政责任心、提高行政效率；同时还准备增设资政院、审计院、海军部和相当于参谋部的军咨府，陆军和海军、军政和军令分开，向世界通行体制靠拢，表现出顺应时代潮流的趋向。这种政治改革中的小步走，有利于政治现代化的最终实现，是一种必要的过渡形式。
清末“预备立宪”运动最具历史意义的事件，还是属地方咨议局与资政院的成立。在经过1905~1906年的筹备后，清政府于1907年9月宣布设立资政院；10月，又命各省督抚准备在省会设立咨议局；次年7月，公布《咨议局章程》、《议员选举章程》、《资政院章程》的总纲及选举两章。1908年8月27日，清政府正式颁布了《钦定宪法大纲》，以及附属文件《议院法选举法要领》，并明确了九年预备立宪期限，即在第九年正式颁布宪法，并进行第一次国会选举，按此计划国会将于1917年召开。
《钦定宪法大纲》（以下简称《大纲》）共23条，正文为“君上大权”14条，附录为“臣民权利义务”9条。这种体例结构充分反映了权力本位的价值取向。“君上大权”创设了君主立宪条件下的君主权力架构，并规定相应的权力运作体制。第1条、第2条确立了皇权至上的地位，确认“皇帝统治大清帝国，万世一系，永世尊戴”的合法性，规定“君上神圣尊严，不可侵犯”。第3条至第14条则具体列举了皇帝在立法、行政、司法、军事、战争、宣布戒严以及召集与解散议会方面的权力。即大清皇帝有：君上有钦定颁行法律及发交议院之权；有召集、关闭、停展及解散议院之权；设官制禄及黜陟百官之权；统率海陆军及编定军制之权；宣战、媾和、订立条约、遣派使臣及认受使臣之权；宣布戒严之权、爵赏及恩赦之权，等等。而议会的权力则受到了严重的制约，议会仅拥有协赞君主立法的权力：“法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行”；在用人之权上，“操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预”；“凡一切军事，皆非议院所得干预”；“皇室经费由君上决定，议院不得置议”；“皇室大典，应由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。”可见，议院只是一个纯粹从属于并依附于君主的只拥有建议权的议政机关，而不是具有立法权的立法机关。
《大纲》所附“臣民权利义务”共9条，其权利规定方面主要有：臣民有合于法律命令之资格者，得为文武官吏及议员；在法律范围内，有言论、著作、出版、集会、结社自由；非照法律规定，不得加以逮捕、监禁、处罚；可请司法官审判呈诉之案件；财产及住宅无故不加侵扰；而义务方面，则规定臣民有纳税、当兵、遵守国家法律等义务。
《大纲》虽然并不是真正意义上的成文宪法，但是，它开始把政府的权力纳入了制度化的轨道之中，对皇帝的权力进行了限制，又在宪法高度肯定和保障了“臣民”应有的权利，开启了中国宪法法典化的先河，在政治制度史上具有里程碑式的意义。
第一，《大纲》破天荒地以法律的形式限制了皇帝的权力。在“前言”中，它指出：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”正文再次强调：“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。”这些对君主的权力进行了一定限制的条款，实际上是对在中国延续了两千多年的“君权神授”的君主专制政体的一种否定。从此，皇上必须遵守宪法的规定实行统治，将依照宪法里阐明的程序行事，只在同议院协商以后，才颁布法律。正如法国汉学家巴斯蒂所言：“1908年的《宪法大纲》将皇位变成了一个公共职位。皇权从此就以法律为基础，法律将弥补皇帝本人的不足，同时也将限制其滥用权力的潜在可能。”
第二，《大纲》初步确立了皇权统驭下的职权划分。《大纲》规定了立法、行政、司法三权之所属，其特点是三权在运作过程中，不是相互之间的制衡，而是在皇权统驭下的各司其职，在三权之上高悬着统揽一切统治权的君主。君主权力虽然占了过大的比重，但与君主专制时代相比，《大纲》中的皇权还是受到一定限制的。首先，议院开始拥有一定的国家权力。与《大纲》同时颁布的《议院法要领》共11条，主要内容：“议院只有建议之权；财政支出非与政府协议，议院不得废除删削；国家预算由议院协赞；议院只可指弹劾行政大臣，不得干预朝廷黜陟之权；所议事件，必须上下议院彼此议决后，方可奏请钦定施行，等等。”但毕竟议院成立了并开始拥有一定权力。其次，立法、行政两权的初步分立。《大纲》第11条规定：君主有“发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。”这已包含着立法和行政分权的端倪。再次，司法开始脱离君权而显示出初步的独立性。《大纲》第10条规定：君主“总揽司法权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法，不以诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定为准，免涉分歧。”这一条文肯定了在司法审判中法律高于诏令，确立了在司法审判中法律高于诏令、实际上是立法权高于行政权的格局。
第三，《大纲》虽以“附则”的形式规定臣民的权利与义务，但毕竟在宪法性文件中第一次规定了社会成员的权利与义务，在一定范围和程度上反映了时代的历史特点。
《钦定宪法大纲》颁布后两个月，光绪帝和西太后驾崩之后，溥仪嗣位，醇亲王载沣监国摄政。为了缓和国内危局，1909年3月6日，清廷发布了《重申实行预备立宪谕》，表达了决意推行立宪的意愿。此后，宪政编查馆按照预定的筹备立宪方案，对各衙门筹备事宜的进展情况详加核查，并将先前颁行的各衙门筹备立宪事宜清单中的未尽事宜纳入九年筹备的清单范围，加大责成督办的力度，防止相关衙门办事拖延、逍遥事外。
然而，清廷重申预备立宪之宣示以及相关的具体举措，并不能满足国内要求加快立宪进程的强烈愿望。立宪派认为九年预宪期太长，对清廷拖延的做法表示不满，他们从1910年2~10月，先后组织了三次大请愿，要求召开国会，组织责任内阁。在要求没有得到完全满足后，立宪派甚至密议决定“同人各返本省，向咨议局报告清廷政治绝望，吾辈公决密谋革命”。在各方面的压力之下，清政府不得不将预定筹备立宪期限缩短了三年：“惟是召集议院以前，应行筹备各大端，事体重要，头绪纷繁，计非一二年所成蒇事，著缩改于宣统五年，实行开设议院。先将官制厘定，提前颁布试办，预即组织内阁。迅速遵照钦定宪法大纲，编订宪法条款，并将议院法、上下议院议员选举法，及有关于宪法范围以内必须提前赶办事项，均著同时并举，于召集议院之前，一律完备，奏请钦定颁行，不得少有延误。”1911年10月10日，以孙中山为代表的资产阶级革命党人领导的武昌起义爆发，各省纷纷响应，各省咨议局的立宪党人积极加入革命运动。面对立宪派和革命派的两种压力，清廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。就在此时，驻扎在滦州的新军第六镇统制吴禄贞等人联名致电清廷，提出了“政纲十二条”，要求“立开国会”，组成责任内阁。处于严重军事威胁之下的清廷，震惊之下，对“政纲十二条”全部接受，于10月30日连发三道“上谕”，表示要誓与军民维新更始，实行宪政。清廷为了表示决心，开始释放自戊戌变法以来的一切政治犯，准开“党禁”，承认革命党为正式政党，命令资政院迅速起草宪法，在宪法颁布之前，先拟定重大信条十九条，宣誓太庙，于11月3日正式公布。并任命袁世凯为内阁总理大臣，组织责任内阁。
《重大信条十九条》是非常时期的产物。就形式意义而言，《重大信条十九条》较《钦定宪法大纲》有了较大的进步。
