教育发展，教师为本。造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍，是基础教育持续健康发展的关键。加强教师队伍建设，必须从教育事业发展的要求出发，以人为本，改革教师管理的政策制度体系，制定和落实合理有效的政策制度，使之成为促进教师发展的强大动力。
限于本研究的范围，本书提及的“教师”仅指基础教育学校的教师，具体是指幼儿园、小学、初中、普高、职高（含中专及技校）的教师。
第一节教师发展与教师管理的政策制度
教师发展不完全是教师自身的事情，也是学校工作和教育发展的重要内容。教师发展不仅需要通过教师自身努力，同时也需要外部管理环境予以支持。教育管理，特别是教师管理相关的政策制度，与教师专业发展密切相关，在很大程度上决定教师专业发展的方向、速度和结果。
一、教师发展、教师管理的概念及其关系
（一）教师发展的概念
教师发展，即教师专业发展，有时也称为教师专业成长。它的内涵丰富，通常有两种理解：一是认为教师专业发展是教师的专业成长过程，即教师在其职业生涯中不断提升自身的专业水平，持续发展，达到专业成熟的过程；二是认为教师专业发展是促进教师专业成长的过程。前一种理解是以教师自身心理为视角，后一种理解则是以教师受教育为视角。如叶澜等认为，教师专业发展是“教师的专业成长或教师的内在专业结构不断更新、不断丰富的过程”。
具体地说，教师专业发展的内涵可以从两个方面进行理解：
第一，从外部条件来看，教师专业发展是通过制定与实施教师管理政策与制度来促进教师专业成长的过程。制定与实施教师管理政策与制度是保障教师专业发展的外部条件，例如科学的培养模式，可加速新教师的成长；合理的工资福利政策与制度可以为教师专业发展提供良好的物质条件；完善的培训政策与制度可以帮助教师提高业务水平；科学的考核政策与制度可以促使教师的“人格价值”和“人生价值”在专业生活中得到统一；等等。
第二，从教师自身来看，教师专业发展是教师专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富的过程。这个过程既包含量的增加，如教师的专业知识、教学经验、教育理论素养的积累扩展；还包括质的升华，如教师历经学习-职业指导教育阶段（职前阶段）、入职教育阶段、在职教育阶段，由处于角色适应的新手阶段向创造发展的专家阶段过渡。教师通过自身不断地学习和努力，提高教育教学认识，改进教育教学实践，促使其专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富。对于教师专业发展的这一理解，主要强调教师自身的自主发展，强调教师在教师专业发展过程中的主体地位，自主学习和努力。
（二）教师管理的概念
管理可看做一种协调活动，是管理主体运用一定的原理与方法，在一定社会组织中通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对管理客体进行协调，优化资源配置，完成和实现组织共同目标的社会活动过程。教师管理是公共事业领域人员管理的一种。教师管理是根据有关教育法律、规章、制度的规定和教育教学规律，通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对学校教师的培养、任用、培训、考核等方面进行协调，优化教师资源配置，完成和实现学校教育教学目标的教育活动过程。
教师管理是针对教师所进行的一种管理活动，它既含有管理的本质特点，又具有自己的特殊性。其特殊性表现为：
第一，教师管理的关键是调动教师的积极性和创造性。办好教育，必须依靠教师。教师劳动的对象是学生，这种劳动形态具有活化性、灵活性和长效性。教师是学校教学工作的主体，教师管理离不开教师的主体意识与积极参与。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调：“教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，使教师成为受人尊重的职业。严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”教师管理者的主要任务是要积极开发教师的潜能，为调动教师的积极性和创造性，实现教育目标，提供政策支持和制度保障。
第二，教师管理的原则要体现人本性和灵活性。教师属于知识分子，是依靠知识的创造、传播、应用来为社会作出贡献的脑力劳动者。教师长期从事精神产品的生产，自然也十分关心精神产品的社会价值和经济价值。教师的这一特点使其主体意识比较强烈，在思考角度、处理问题等方面具有差异性。在教师管理过程中，教师管理者要积极发动教师参与学校重大事务的讨论和决策，发扬民主，集思广益，并增加教师的认同感和责任感，以提高管理工作的效率。教育管理者在教师管理过程中必须充分体现人本性和灵活性，例如，开放教师的时间和空间；让教师选择自己的教育手段和教学方法；全面地综合评定教师的工作成绩；等等。
第三，教师管理的核心目标是促进教师专业发展。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（下文简称《教师法》）明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。”教师所从事的教育事业是一项特殊的育人事业。这种职业特点体现了社会对教师的专业化要求。因此，在教师管理过程中，教师管理者要注重教师的专业发展取向性，为教师的进修提高和专业发展提供机会，从而满足社会对教师的专业化要求。
对教师管理活动这些特殊性的认识，有助于我们进一步理解教师管理的本质和内涵，并在相应政策制度的制定、实施过程中加以体现，从而更有效地促进教师发展。
（三）教师发展与教师管理的关系
教师是向受教育者传递人类积累的科学文化知识和进行思想品德教育的专业人员，其根本职责在于教书育人。教师职责及教育目标的实现，有赖于教师管理的实施，即通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对教师进行有效地协调。
教师发展的动力可以分为内部动力和外部动力。内部动力是指来自教师自身的驱动力，与教师的尊重需要、自我实现需要等的满足有关；外部动力是指来自政府、学校、社会的动力。教师专业发展除了有赖于内部动力外，还要取决于外部动力——政府和学校为教师专业发展所提供的管理政策与制度。
科学的、有效的教师管理能促进教师专业成长，使教师在更大程度上把潜在的能力转化为现实的能力，进而推动基础教育质量和水平的提高。合理的管理政策与制度可以强化教师专业发展的外部动力，使教师各种内部需要不断得到满足和生长，并反过来促使教师管理政策制度的创新。在进一步推进基础教育均衡、协调、科学发展过程中，必须致力于完善教师管理的政策制度体系，改进和改善教师培养、任用、培训、考核等方面的管理行为，为教师的专业发展提供良好的政策支持与制度保障。
对农村学校、民办学校、民工子弟学校来说，其师资队伍与城区公办学校相比的相对薄弱，固然与师资队伍的基础（历史状况）有关，但相应的管理政策和制度发挥了关键的影响。要研究现行的教师管理政策制度的利弊，厘清各项具体的管理行为在其中起到的作用。要改变这种现状，提高农村学校、民办学校、民工子弟学校师资队伍的素质，促进基础教育的均衡、协调、科学发展，必须改革现行的政策，创新具体的管理制度。
基于教师的发展取向，审视国家、地方的教师管理政策与制度的影响，特别是分析和反思宁波市教师管理制度实践，正是本书的研究视角。
二、教师管理政策制度概述
（一）政策与制度的概念及其关系
1.政策的概念
国内外关于政策的概念主要有这样一些观点：第一，政策是某种由人们来执行或遵守的“文本”。这种文本通常包括某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等。例如，美国学者伍德罗·威尔逊认为，政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。在中国，政策“文本”通常强调政党在政策主体中的决定性主导性的地位，例如，“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”。第二，政策是一个过程。也就是说，政策的突出特点是不断变化发展的，具有不稳定性。例如，詹姆斯·E.安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题及其有关事物的有目的的行为过程。”第三，政策是有目的有导向性的活动。例如，美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为：政策是“对全社会的价值作有权威的分配”；政策科学创立者哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡谱兰认为，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
我们认为，政策是以某个组织、机构在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所提出并对群体和个体行为具有导向性的、体现某种管理要求的规定。政策在内容上表现为一个组织、机构在一定的历史时期内力图实现的奋斗目标、遵循的行动原则、执行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。
2.制度的概念
制度概念的理解有多种。从文化人类学的角度，制度被定义为“文化惯例”、“思想习惯”、“生活方式”等；从形态来看，制度是一种“契约”，它是思想的物化，具有相对稳定性；从组织行为来看，制度会影响组织中人与人之间的关系。柯武刚、史漫飞认为制度是“各种带有惩罚措施、能对人们的行为产生规范影响的规则”。新制度经济学家大都将制度看成是约束人的行为规则体系或行为模式，如舒尔茨、拉担、诺斯都有类似的说明。我国的《现代汉语词典》认为制度是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。
对制度另一种观点，认为制度是集体的控制活动或行为，或特定的组织、机构。多数社会学家认为组织、机构是“规范化的和定型的举止、行为或行动原则的载体”。这种“规范化的和定型的举止、行为或行动原则”就是“规则”或“制度”。康芒斯把制度解释为“集体行动控制个体行动”。我国有学者则从政治伦理学角度将制度理解为规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，认为这种规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，受到一定权力机构的强力保障，它体现为具有管束、支配、调节作用的行为规则、程序。我们认为，制度可界定为，由组织或机构所制定并通过责、权、利来规范群体和个体行为，调节人与人之间、组织与组织之间或人与组织之间的社会关系的规则和行为规范。
3.政策与制度的关系
政策与制度的概念有一些差异。（1）从表现形式来看，政策一般表现为命令、指示、报告、规划和计划等；制度除了表现为法律、法规、规章、章程等正式制度之外，还表现为道德、风俗、习惯等非正式制度。即制度通常包括风俗、习惯、礼貌等内生制度和章程、协议等外生制度，其中内生制度具有相当大的稳定性，要想改变不太容易；外生制度与内生制度相比，稳定性较小，较易发生变化。（2）从稳定性来看，制度显得较为稳定、持久；而政策常体现为时代性和可变性，与某种阶段性目标、任务相联系。政策可以根据特定需要进行变更，其灵活性较强。但政策的灵活性不能超过一定限度，如果朝令夕改，政策的连续性和稳定性完全被破坏，对组织或机构及至整个社会的和谐稳定是有害的，甚至会损害政府威信和法规的严肃性。（3）从功能来看，政策比较强调导向性，体现某种程度的倾斜性，这种倾斜性常突破原有的一些规定；而制度则更强调规范功能。政策有时会因需要体现其稳定性和权威性，经过一定程序后转化为制度（如某种政策背景下由权力机关批准出台相应的法规）。
政策与制度都体现为一定的规定，用以制约特定对象的行为，以便实现某种目标。政策与制度都具有约束与激励、分化与合作、控制与协调等功能。制度的设立常常是为一定政策服务的，而政策的执行为制度的实施和变革提供动力。各种制度，包括各级各类法规和机构组织的内部规定，常常是由上级一级组织或机构的政策转化而来。这种转化强化了政策的稳定性和可操作性。
政策与制度的概念存在交叉区域，且联系非常密切。在教师管理环节中，政策和制度协同发挥作用。为简便起见，在后面的分析讨论中我们将两者合称为“政策制度”，不再分述。
