（一）问题的提出
崔炳善我们经常可以听到这样的批评：部门之间的政策调整不畅，或相关部门之间的关系不协调，从而无法确保政策的连续性。不用说，批评打头阵的是舆论。也许是受舆论的影响，许多国民也很容易相信这一点。这也可以看做是我国社会特有的重视“团结与亲和”的文化历史传统在起着它的一份作用。（金荣枰，1991，131）但指望相关部门对某种政策意见完全一致是不对的。那样的社会能称为民主社会吗？在过去权威主义政府执政时期，似乎并没有怎么听说有人对缺乏政策调整以及头绪纷繁等提出过什么批评。开始不断对政策调整提出批评的时期可以说是在20世纪80年代后期进人民主化过程以后。这反证了什么？随着民主化的推进，政策调整必然会越来越困难。在权威主义的行政风气中，行政是有条不紊地进行的，起码表面上看部门之间的关系好像是协调的，因为不允许部门之间不协调。但正如我们所见，当前我国社会存在的许多问题，其根源正在于由权威主义的政治行政造成的这种有条不紊的行政遗风，这样说并不过分。
笔者将在本文中提出的看法是，民主社会里的政策调整过程一开始就是纷繁复杂的，不可能一帆风顺，如果十分顺利，反倒成了咄咄怪事。同时还提出，我国舆论界和许多学者都认为，我国行政的顽症就是所谓“缺乏政策调整以及头绪纷繁状态”，而责任不在政府，首先在国会和政界，在于他们缺乏政治凝聚力。本文旨在首先阐明民主社会中政策调整的本质和实际情况，研究我国在民主化过程中可以改善政策调整的制度性方案。不过在这里，我想把讨论聚焦于政策调整问题中议论得特别多的经济政策领域。
（二）政策调整问题的本质
无论什么样的政策方案，都是根据对它的审视从多种角度来认识问题的。例如，可以把大米市场的开放问题理解为贸易协商问题，可以把它理解为确保缩小和平衡城乡（或农业与其他产业）之间收入差距的问题，理解为提高农业部门的生产率和调整结构的问题。同时，以短期的眼光看，有掌握政策的问题，以长期的眼光看，也有对问题加以定义的问题。而且还有局限于农业部门掌握的政策问题，也有与整体的国家经济联系的过程中掌握的政策问题。如果说从表面上看似乎很简单，那么所有的政策问题都可以从极为多种多样的不同侧面去掌握它们，所有的政策问题都根据审视它的角度表现出许许多多的不同面孔。
社会分化越严重，政策问题越表现出它的复杂性和多样性。
这是因为随着社会的分化，在同样的政策问题上涉及到利害关系的利益集团会越多，政策问题也就不能不相应地给出各种各样的定义。同样，即使是同一种政策，其面貌也会因执行政策的行政部门越多，产出的定义越多样化。
特别是像我国，行政部门大都能够代表机关下属团体和集团的利益。在这种情况下，政策问题的状态一般来说取决于有关部门的下属单位和集团的政治经济利害关系，另外给出定义。因此，有关利益集团和相关部门越多，政策问题越具有多副面孔。政策调整的幅度和复杂性也更大。从根本上说，政策问题的本质是由政治经济的利害关系决定的，所以通过政策调整过程谋求共识和协调更是一项艰巨的任务。
对政策问题的认识产生这么多的分歧时，就很难对政策调整应有的走向以及应实现的目标和价值取得一致的看法。并且对问题要解决到何种程度也很难达成一致。可见，从对政策问题的认识和对政策目标的设定方面看，政策调整不单是管理上的和技术上的问题，可以说基本上是一个政治性问题。
与此相比，即使政策方案比较简单，对政策问题的基本认识没有大的分歧，并能够较为明确地确定解决问题的目标，仍无法圆满地采取多种多样的政策手段来解决问题，掌握各自政策手段的行政组织之间也很不容易形成政策调整。我们一般所说的政策调整上的问题主要就是指这种情况。显然常常批评有关部门之间的关系不协调主要是指这种情况。这里批评的具体对象是部门割据以及本应发挥领导能力却缺乏领导能力的总统、国务总理和副总理等。
舆论机关几乎所有的从业人员和从技术管理上理解行政的学者特别明显地表现出这样来把握和理解政策调整问题的倾向。他们盲目地把调整理解为“统合、协调、连贯性、适应、融洽、平衡以及公平、效率、均衡”等。（Lindblom，1965，233）但是，这种认识和观点是不正确的。
在政策调整过程中，并非一定要有某个中央集权式的调整者。
政策调整也并不仅仅意味着靠他拥有权威和力量就能将政策中的矛盾与冲突化解到最小程度。政策调整定义为“某一项政策在什么程度上将对其他相关政策产生消极影响并以一定的频度使它和相关政策可以相互调节到避开、减少和抵销这种消极影响。”（Lindblom，1965，154）在这个定义中，尤其应该注意的是重视政策调整的过程和结果。
调整政策的过程正是民主的政治过程；就是民主地探讨政策问题的关键的过程，就是达成广泛的共识和民主地寻求意见一致的过程；就是确定理想的政策目标并寻求一致的过程；就是民主地探索能够最有效地实现既定目标的政策手段的过程。
如果把政策调整上的问题理解为似乎已经达成共识的问题和根据已经取得一致看法的政策目标去追求某种政策的过程中产生的分歧，那么问题的解决倒变得极为简单了。如果这样理解政策调整问题，那就根本没有理由把政策调整看成是一个问题。因为如果最高领导人按照本人的意图并权威地进行决策，那么照着去做就能确保调整顺利进行。
如果回避介入政策调整过程中根本的政治问题来讨论政策调整，那就等于默认某一个人权威地定义的认识、权威地设定的政策目标和权威地选择的政策手段都具有合理性。这与民主政治体制下政策调整问题的性质是完全不同层次上的问题。
（三）经济部门之间政策调整的结构和惯例
我国国会发挥的立法作用极小，重大的政策调整几乎都由政府和官僚体制内部决定。（金荣枰，1991，139-140）官僚形成了代替政治家决策的主流。在经济政策领域尤其是这样。通过官僚体制实现经济政策调整的契机，并以此为核心对政策调整进行分类：
一种是通过预算过程的调整。在制定经济社会发展计划的计划过程中进行的调整，在制定和修订各种法律过程中进行的调整，这些几乎都是有规律的常规的政策调整。另一种是在执行经济政策过程中虽然没有规律可循，却是频繁出现的政策调整。前者主要是在选择和确定新的政策方向时采用，后者主要是在已制定重大政策的范围内对所确定的详细具体的政策方向和内容进行修改和补充。
1.常规的、有规律的政策调整
有人认为，预算和计划是与政策调整无关的各自独立的决策。
但是，预算是指将有限的人力、物力资源分摊和分配给各行各业。
计划就是指国家政策实施的先后顺序。这样看来，预算和计划无异于就是政策调整的核心手段。
（1）通过计划进行的政策调整。我们常常把计划看做是使已经“达成一致”的和已经确定的国家目标合理地系统化的过程。但是，民主社会并没有明确设定国家应该达到的目标。如对现在正在运作的“新经济五年计划”，今后五年内新政策应该争取实现的目标是什么，每个人都会有不同的想法。像这种把不同的想法和对未来的设想统合起来的工作就是计划。
因此，在制定计划过程中首先是如何汇总国民和政府部门的各式各样的意见。我国通常采取自上而下的方式解决这个问题。
但是，20世纪80年代以后不再重视具体的工作计划，而是把重点放在了提出总体的政策方向上，转向了暗示性的计划体制之后，自下而上的方式正在日益受到重视。
让我们看一下制定计划的过程。先由经济企划院提出非常详细的制定五年计划的方针交给各有关部门。这些部门在同经济企划院协商之后，分别组成工作班子着手具体研究。在这个过程中也有少数民间代表参与。各部门准备好计划草案，对于重大问题要得到韩国开发研究院（KDI）等机构的协调，举行政策协商会和听证会以取得“国民的”共识。经过这一系列制定计划的过程，将完成的计划方案再提交给经济计划审议会。随后的过程只是履行一下法律程序而已。
中长期计划作为政策在一定时期内的活动计划，省去了国会的审议。所以计划从一开始就仿佛纯粹是由政府部门内部提出。
经济企划院一般负责提出计划目标和重要的指导方针。经济企划院确定中长期国家计划的目标，分部门选定与实现此目标有关的重要的政策议题，制定出计划方针。但是到这个阶段，经济企划院就需要与总统秘书室（经济首席秘书官）进行密切磋商了。过去，经济企划院在这个过程中曾发挥过明显的作用。但是在文人政府执政以后，经济企划院的作用多少有些萎缩。例如，新经济百日计划和新经济五年计划大纲是由总统秘书室具体提出的。可见，与过去一两年之前就着手制定计划的工作不同，现在表现出必须在短期内搞出计划立案的紧迫性。当然，如此匆忙地提出的计划方案与过去相比，很有可能埋下了许多问题。
但只要这项工作再交到经济企划院的手中，以后的过程与过去就没有什么不同了。经济企划院最大限度地尊重青瓦台提出的计划方针和方向，但同时使它更加具体化和系统化。在这个过程中，经济企划院强烈地反映出对政策的倾向和立场也是理所当然的。把各自认为重要的工作和政策方向反映在国家计划中，对此，个别部门采取对立的立场。首先是将它们认为在计划期限内必须推进而且其政策方向已得到整理的课题尽可能反映到计划方案中去。这些部门害怕如果本部门的课题在计划中得不到反映，就难以保证有关工作和政策推进时所需的充分资源，其优先的顺序也会向后推延。
反之，它们也害怕把眼前不太紧急的政策问题和还只是处于讨论阶段的政策草案作为计划方案提出来并进行公开讨论将会成为今后行政部门对政策选择的制约因素，它们害怕决策的自主权受到侵害。
经济企划院与其他部门对计划的这种基本认识和立场的差异是计划过程中出现问题和发生磨擦的根本原因。经济企划院根据计划目标和计划方针，努力确保国家政策的连贯性和系统性，而个别部门却在对立的立场上继续打自己的算盘。这一问题进而在中长期计划进入执行阶段以后成为二者在政策上发生冲突的主要原因。经济企划院主张已制定的计划要有约束力，相反，有关部门不愿意受其约束。这样，在经济企划院与个别部门之间对政策产生矛盾的情况下，有关部门的立场当然比经济企划院的立场更受到重视。首先也是因为在这期间政策环境发生了变化，随之而来的政策问题的性质也在变化，参与计划和与此有关的人员也在不断地交替更迭。在这种情况下出现的某种结果，就算它更具现实合理性，但在局外人眼里仍认为政策缺乏连贯性，政策调整没有搞好。
那么，我国作为政策调整手段的计划究竟能起多大的作用呢？
计划是以人的理智为基础使未来的行动计划系统化、合理化的过程。但是，我们看问题应当具备的真正认识却缺乏究竟什么是合理的判断标准。虽然在制定计划的过程中也常常就计划的前提、构成计划基础的假设、以相互不同的假设为基础提出的几个部分进行讨论，但是无法确信通过这种过程一定实现“合理的”决策。
况且计划是由政府内部制定的，所以要判断其“合理性”更难。当然，在计划过程中舆论给予很多关心，在向国民介绍重要事件方面发挥着作用，但是，它对计划过程的影响是有限的。计划的非政治的和技术的属性在引导国民对国家政策目标达成一致意见方面也具有一定的局限。
正是在这里，表现出了应当使计划过程更趋公开并朝着保障国民都能参与的方向得到实现的必要性和合理性。只有有了国民的广泛共识才有可能通过计划目标以及通过它进行的政策调整获得合理的结果。这种属性是少数官员和专家的专业知识和最新的准确信息所代替不了的。因为无法保证他们主张的客观性与合理性，也无法保证他们代表的是大多数国民的愿望。专家之间常常产生意见分歧原因正在于此。进而从根本上讲，没有理由因为是专家的意见就尊重，非专家的意见就轻视。
（2）通过预算调整政策的过程。经过政府对预算的审议、确定和修正实现的政策调整，不同于从为了具体执行政策而进行资源分配出发，通过抽象地确定政策方向和优先解决问题的计划实现的政策调整。首先是有关预算的分配，经济企划院拥有无比强大的绝对控制权。当然，对商工部等一些重要经济部门，经济企划院的控制力相对要小一些，因为重要的工作不是靠财政政策手段，而更多地靠金融政策手段来进行，也因为对政府预算之外运用的基金的依存度很高。
但是，农水产部、建设部、交通部、递信部、社会保健部、环境处、科学技术处等多数经济部门对政府预算的依存度很高，因此，在和预算所要求的工作有关的政策方面，拥有预算分配权的经济企划院对这些部门必然有很强的影响力与控制权。这意味着只要说服不了经济企划院，有关部门就不可能独立工作。20世纪80年代以后，被认为是有关部门“小金库”急剧增加的各种基金可以说是有关部门力图摆脱经济企划院“独裁”管制的一种表现，这样说并非言过其实。
事实就是如此，所以通过预算进行的经济政策调整最终不过是保证预算额度问题，此外并没有太大的意义。但是在这个过程中，经济企划院与有关部门之间仍然会对政策的必要性和重要性以及政策内容的合理性等发生激烈的争论。在大多数情况下，经济企划院要求有关部门对工作和政策的必要性进行“实际”论证，相反，没有那种客观证据的有关部门难以逾越合理主张的界线，因而，有关部门被判失败的情况一再发生。
