不能说过程复杂就意味着在改变行政惯例方面一定要付出过多的代价。作为变化原因应当给以说明的因素复杂多样，并不等于很难出现变化。它只说明因为我们理解的水平低才难以确定直接变化的手段。也就是说，预测变化的结果是困难的。因此我们不可能确切知道改革行政惯例应当采取什么样的措施。尽管这样，多数复杂过程受到一定的适当的催化作用，还是容易达到效果的。这和我们人体的新陈代谢差不多。正如人体的新陈代谢虽然很复杂，但注入少量荷尔蒙就能获得效果一样，我国的行政惯例也许在文人政府努力改善对国民的服务以后，会比预期的更快地经历一场行政惯例的变革。目前只是缺乏有关催化剂的确切知识罢了。
（五）缺乏良方及渐进式改革的重要性
行政惯例改革的难点在于不容易找到良方。这是因为行政惯例是作为组织成员的适应结果表现出来的自发秩序。无法知道行政环境、行政技术、行政规则，以及除此之外有关行政的许许多多制约条件和组织成员的行政活动正在发生什么样的相互作用，即使知道，也因为其关系的复杂而计算不出这种关系的结果。也就是说，靠刻意的改革取得所需要的惯例变化的可能性很小。改革不可预测其结果的对象，就能够作出合理化的努力吗？它的失败概率和成功的概率一样大。行政惯例的改革反而使行政活动含有提高不确定性的可能。改革行政惯例的努力只要其结果存在不确定性，那它就很难得到拥护。在为改革而进行努力时确定不应改革的对象也非常重要。但是在行政惯例中也不是完全没有余地使改革合理化。这就是：渐进式的改革可能是合理的。
渐进式的改革是指导局部的、枝节的变化，但同时，这种变化又是通过政府官僚体制的成员各自选择的结果实现的。因此，渐进式的改革不是勉强的变化，并不伴随着社会的抵制。同时它又不是新的组织结构方法和社会基本秩序的变化。渐进式的改革是以社会的共同讨论为基础的变化。渐进式的改革虽然包括了“扩大对中小企业的支援”这样的政策内容上的变化，但甚至也包括了诸如“行业内代表参与缓和约束的过程”这样的政策程序。简化扩大参与和社会共同讨论的方法，这种民主程序在渐进式的改革中反而更受重视。在民主程序中可以引进迄今为止没有经历过的陌生的程序，在这个意义上也许是非枝节的问题，但是只有在大部分社会成员和官僚体制成员同意的意义上才是渐进式的。有时，因为给官员带来麻烦，所以民主程序可能会受到官僚体制的反对。
不过，给运用这种程序的官员以人事方面的好处，利用组织引导来安抚官员的抵制，这才是渐进的改革。
渐进的改革指的是投入的变化应是渐进的，而并非指产出的变化应是渐进的。它并不包括在合法的、意见一致的意义上体制的变化。改善上面所列举的行政惯例的改革头绪，我们可以从下述方面试验渐进式的变化，以便推测可以获得多大的效果。对行政惯例进行改革的直接尝试，最重要的是要最大限度地记录并公开行政活动的内容。民主制度本身不是为了改革行政惯例，但归根结底它可以寄希望于行政惯例的重大变化。采用行政的民主程序——分权、专职制、行政程序法、信息公开法等，还有，扩大当事人参与、公开决策审议程序等原则将改变依靠个人关系处理业务和唯上的行政管理。（金荣枰，1991）与此同时，只有在人事制度方面同时保证公务员的民主，才有利于使制度在民主的气氛下稳定下来，才能满足在行政惯例中克服非民主性的前提条件。
1.保存行政活动的记录并妥善加以公布
在最大范围内记录行政活动的内容，并予以公开，这将在各种意义上引起行政惯例的重大变化。例如，凡在作会议记录的会上发言的人就会慎重地对待他的发言内容。在他发言的内容中将会公私分明，并尽量阐明本人主张的合理性。不仅如此，还会预定公布选择的过程及其来笼去脉，从而使政策参与者不致因支持他的决定而感到羞愧。虽然事先无法知道，但大家以诚相待，越来越在提高为国民服务上下功夫。主要不是靠权威的选择，而是靠说服做出决断。这样，优先选择的将越来越可能不靠仪式和典礼而靠可以获得实际效果的决定。
为了这种行政惯例和行政效果，就应当引导所有的政府机关举行会议时对发言的内容和会议的全过程都作好记录，各部门都要提出意见，阐明本部门立场的报告以及备忘录等。应当制订出行政规则以便在决策过程中站在各自的立场上阐明各机关主张的正确性，并且作为历史的记录保留下来。还应当树立一种传统，一旦发生事故可以由严守中立的委员会调查事件始末，分析原因，而且要研究方案以便对付今后出现类似的事态。
这种行政管理方式的变化虽然也可以根据个别的案例用法规或命令的形式加以制度化，但也可以制定类似行政程序法这样的普通法律在整个行政领域加以实施。在行政惯例的直接改革方面，靠普通法律虽然比较有利，但从渐进式改革这个方面看，根据案例分别决定记录和公开的条件是卓有成效的。如果说行政惯例主要反映的是行政官员们的认识方法，那么用单纯变更法令来暂时变化组织管理方式的努力将增加控制的费用和调整的费用。
2.建立周密的思想沟通网络以实现各部门之间的调整
政策共同体实现协作，设法帮助解决问题，这也会引起行政惯例的重大变化。就像对外贸易政策那样，在各部门协作的必不可少的政策中需要周密的调整措施。为了对高度复杂的政策问题进行调整，各部门如果能够提供一种机会，让借出人员组成别动队，作为一个团队活动，那将使各种行政惯例发生变化。别动队虽然是一种陌生的调整方式，但由于它可以分别按政策案例局部进行，因此它正在成为渐进式改革的典型。但是如果要想卓有成效地运用解决问题的这种新方式，必须要以下述公务员人事制度的变化为基础。要使参加别动队的公务员个人也对参与这项工作感到光荣，感到是一种机会，使他们产生积极性去尽全力解决问题。没有这样的动力，就难以启动新的制度。
为了进行部门之间的调整而组建的别动队可以发展为一个特别委员会，动员市民团体的代表和专家参加，以增进政策的现实性和平衡性。（Mintzberg&McHugh，1985；Bennis&Slater，1964；Chandler&Sayles，1971）问题越是复杂，就越需要有沟通思想的严密措施，以便充分交换相互的不同见解。因为这样可以凸现不同立场上的不同的政策局面。这种以解决问题为主的组织日益增多，那么就会使唯上的权威主义形式逐渐减少。部门之间的割据问题也将得到某种程度的克服。解决问题的新形式的机构可以形成非阶梯式思想沟通网络，它将能够提高能力灵活应付急剧变化着的环境。从各部门借出的公务员，他们一方面代表了本部门的立场，同时又可以和其他部门的要员频繁接触，沟通思想，拓宽对问题的共识基础。有关部门之间的共识基础越广泛，迅速应付新变化的可能性越大。更重要的是，这时政策的选择已经不再是领导的权威性决策产物，而可以看做是审议的产物，这种新的认识逐渐扩散，敷衍失责和唯上的惯例将得到克服。
3.加强分权的行政管理
分权化包括范围很广的行政改革，如扩大地方政府的权限，中央部门作为中间管理者的全面负责制，各行政部门确保本部门功能的独立性，等等。而且这所有的变化都是我国所需要的。在此之前，依存于开发逻辑的能力至上的思路把我们行政管理的集权化看做天经地义的东西接受下来了。但是以效率为主的行政假定，似乎只有集权势力才懂得单一的国家目标和最佳的实现方法。
它不允许对集权势力的选择提出异议。这样的行政管理逻辑所起的作用是，它几乎成了一切消极的行政惯例的源头。它必然成为标榜民主制度并立志于文人政府的行政要摈弃的对象。只靠执政集团来垄断对公众利益的判断，就像在市场领域由某一个企业垄断产品一样弊害极大。
所有的行政改革犹如指挥一曲管弦乐。改革要从青瓦台开始，首先应当改善想独揽大权的执政思想。各部门需要分别在本部门的管辖权限内推进改革。分权的行政管理可以防止行政改革的总体失败。只是因为分权化也是新的行政管理体制，所以才应当渐进式地来实现它。而要求长期以来始终娴熟于集权方式的政府官员在行政工作中突然全面推行分权制，他们可能会惊慌失措，产生出不适应的副作用。因此，首先要分部门拓宽独立决策的范围，使该领域的分权化在一定程度上走上正轨以后，再来推进扩大地方政府权限的工作。在权威主义的行政惯例有所松动以后再来推进中间管理者的全面负责制，这可以在向分权化过渡的过程中把改变制度的代价减到最小限度。
4.采用行政程序法和信息公开法
对行政程序法这种制度的评价是：它在行政管理中扩大了当事人的参与机会，事先规定了决策审议程序，从而可以提高行政民主化的程度。信息公开法可以收到的效果是：满足国民的“知情权”，并扼制失当的行政处分。这种程序的改变将作为一种强制力发挥作用，使行政管理不得不修正那些不现实的规定。这样，以官员为主解决问题的行为方式将发生变化，否则就不能适应新的程序和要求。
无论以什么样的标准来看，同原有的行政惯例相比较而言，行政程序法的采用和信息公开法的制定都不能算是渐进式的改革。
尽管如此，这种民主制度之所以必要，是因为除此之外很难希望有其他的行政民主化了。希望这些制度发挥催化剂的作用，哪怕只是为了行政惯例的变化。但是采用民主制度不应当是临时性的。
有条不紊地建立制度是为了缓和急剧的变化带来的冲击。据笔者拙见，制定行政程序法比制定信息公开法更加迫切。但是后者有望给行政惯例的民主变化带来更大的效果。
民主制度不是靠法律规定来完成的，而是靠努力运用其组织逐步形成的。在这个意义上，即使民主程序在概念上是革新变化的对象，但它在执行阶段也是可以接受渐进方式的。所有的制度本身都具有自我形成、自我组织的属性。渐进的改革是为了减少改革的不确定性和失败可能性的主张，而不是为了降低改革速度的途径。渐进式改革的逻辑不是害怕概念的革新和思想的转变，而是害怕无法适应条件和制约条件的无理数。改革中应当警惕的是“被改革所陶醉”。就是说，对改革的变化效果如何不闻不问，却把改革误认为是大规模地改变投入。应当警惕这种概念上的错误正是渐进式改革理论的核心。从这个意义上说，制定行政程序法和信息公开法这样的民主制度并不是和渐进式的改革概念对立的选择。
5.保证公务员人事制度的民主性
行政机关的管理和行政惯例的形成，在两者相互作用的基础上运作的是被官僚体制参与者们所赋予的人事上的动机。民主价值在公务员人事制度上的反映将成为民主地转化行政管理和行政惯例的催化剂。在人事制度上，大多数官员根据何时和怎样得到回报或制裁来影响自己的行为选择。例如在政策的层次上和在管理的层次上，如果对执行权威性的业务给以消极的评价，而去努力改善以国民为主的服务，赋予其积极的评价，那么行政管理和行政惯例也几乎可以同引导的方向一致起来。就此而言，说人事制度是努力进行一切改革的基础也并不过分。
公务员的人事制度包括的内容很多，从招聘和训练新职员直到公务员的晋升、待遇，一直到他们退休以后的年金制度。谈论这每一个问题的改革方向，未免离本文的范围远了一些。我在这里只想指出一点：公务员人事制度对行政的基本方向和行政惯例也有着决定性的影响。过去一直有人批评我国公务员的人事管理中有不少荒谬之处。行政惯例的消极方面也大多和人事管理有关。
为减少这种弊端，建立民主的人事制度，我们迫切需要建立一个独立人事委员会，它能够排除政权层次上和管理者个人层次上随心所欲的人事工作。
（六）结论
行政文化和行政惯例是行政机关的成员相互作用又相互适应彼此制约条件的结果，它是演进式地形成的自发秩序，因此它们包含着行政活动从属变数的性格。企图直接改革它们的尝试失败的可能性很大。但为了从各个方面实现行政的发展和取得政策成果而应当加以改善的行政惯例，要改革的方面很多。考虑到这一点，我们不能否认，行政惯例的改革是必然的要求。本论文为了扬弃这种范式，提出了渐进式改革和间接改革的观点。当改革的热潮在社会上占压倒优势的时候，很容易忽视区分应当改革的对象和不能改革的对象，很可能草率地搞改革。考虑到这一点，我认为，行政文化和行政惯例，任它想怎样改变，但如果这种改革是草率的、直观的，那么它只能走向失败。这种认识将有助于减少改革的失败和浪费。
搞改革的工作犹如吸食毒品，越用就越想得到更强的刺激。
很容易去追求更富戏剧性的、更剧烈的、更破常规的变化。但是，这些刺激总会有危险伴随着，可以使病人好起来，但不能排除破坏他健康的可能。我们希望的改革是恢复健康，而不是去得到情绪的宣泄。因此不应当选择毒性很强的药物，而应当选择渐进的、间接的，但恢复力较强的方案。不是把改革的表面文章做得很漂亮，也不可能提高改革家的声望，但是渐进式的、间接的改革是一种复杂的互动作用，它在转变不可预测的行政文化和行政惯例的方向上是一种有益的战略。
