南诏和吐蕃的军队想要进入中原，四川是必经之地，但不巧的是，当时驻守四川的将军崔宁正好奉旨在成都。这样一来，四川的守军在没有将领的情况下接连丧失了数州，情况十分危急。唐德宗听说此事后马上将崔宁召来问话，言下之意是想让崔宁马上回川抗击敌军。
这次战乱对崔宁来说是个大好的机会，他本是驻扎四川的大将，手握重兵，但这些年，天下太平，崔宁也无施展的机会。此次南诏和吐蕃来犯，正好可以利用手里的兵马称霸一方，所以崔宁毫不犹豫地接受了唐德宗的安排。
就在众人都以为万事妥当的时候，杨炎站了出来，他认为此事万万不可。杨炎之所以这样做是因为他深知蜀地对于唐朝的重要意义，它的险要位置不仅易守难攻而且还是中原地区的重要屏障。不仅如此，从唐朝的历史发展来看，在“安史之乱”后，四川似乎成了一方霸主，中央对其的控制也似有实无。杨炎更知道崔宁的心思，一旦他回蜀，四川日后就更无法控制了，会对以后的藩镇叛乱埋下隐患。
听了杨炎的分析，唐德宗也觉得不无道理，但如果不派崔宁回去，南诏和吐蕃的叛乱又该如何处置呢？就在唐德宗左右为难的时候，杨炎又一次向他提出了中肯的建议。他认为应该派中央禁军前往四川，再遣范阳节度使朱泚带领手下兵马一同前往，而将崔宁留在京都。等到边境太平之后，再将崔宁更换，将蜀地收回中央所有。
杨炎此计可谓令人拍案叫绝，西南边境战争结束之后，唐德宗大喜过望，杨炎的仕途自此也如日中天。就在此时，又发生了一件事，使得杨炎的政治地位进一步提升，也为日后“两税法”的推行打下了基础。
自“安史之乱”后，唐朝的经济一直处于混乱的状态。为了改变这一混乱局面，使朝廷的经济政策重新跟上时代的潮流，为天下万民谋福利，杨炎着实费了一番心思。他一开始便触动了经济的敏感部位，将国家财政和皇家私藏清楚地划分开来。
历史发展到了唐德宗时期，国家的赋税和皇帝的私藏并不是分开的，而是统一由皇家内库的宦官管理，所谓“天下公赋为人君私藏”，说的就是这种情况。之所以出现这种“国”“家”不分的现象是有很深的渊源的。在唐朝前期，天下的财富都收归左藏库所有，属于国家财产。
但是到了代宗时期，由于京城的皇室贵族们奢侈无度，当时的判度支、盐铁使第五琦根本无法管理和控制，于是就上书代宗皇帝，将左藏库并入了大盈库。左藏库本属于国家的财产，而大盈库却是皇家的内库，是由宫中的宦官们掌权的。第五琦这样做虽然把管理贵族消耗的责任推卸了，却使得国家和皇家的财产分割不清。自此之后，皇室成员的花费根本不用经过国家财政部的同意，越发地加重了他们骄奢淫逸的作风。更为严重的是，由于大盈库由宦官们管理，这项制度一开始实施，便大大方便了宦官们贪污腐化，可谓是弊多利少。
唐德宗即位之后，为此问题也是大伤脑筋，无计可施。而新任宰相杨炎对问题的态度却十分明确，在他看来，财政是国家的根本，是天下治乱的关键。为此，他提出了一点建议，那就是请唐德宗下旨恢复以往的财政制度。新制度的弊端是很多人都看在眼里的，但杨炎的可贵之处就在于他敢于将这个问题提到议程上来。
但从唐德宗的角度来看，他之所以迟迟不肯下定决心也是因为这样做会损害到他作为天子的尊严和皇室的切身利益。但杨炎不愧是名相，他早就看出了唐德宗的顾虑，所以他也作出了一些退让，那就是朝廷首先保证天子的用度，然后才将钱财用于政事之上。这样一来，唐德宗不仅保障了自己的私用，还向天下显示了大公无私的宽广胸襟，何乐而不为呢？于是他马上更换了主管财政的大臣，并下令恢复以往的财政制度，把国家的财富和皇家的府库重新分开，革除了宦官们贪污腐化的弊端。
一件事的益处往往不是单向的而是双向的，这件事不仅给朝廷和天下百姓带来了利益，也使得杨炎在朝廷的地位直线上升。左藏库重新划分之后，唐德宗对杨炎的办事能力大为赞赏，对他的信任程度也与日俱增。这样一来，杨炎实施自己心中大计的时机也逐渐成熟了。
一年两次，轻松交税
公元780年是唐德宗即位后的第二年，按照惯例，德宗将年号改为“建中”，新的年号意味着一个新的时代即将到来。也是在这一年，唐朝完成了这四五年来的一件大事，即开始推行新的财政政策——“两税法”。
赵剑敏先生在其着作《细说隋唐》中说过这样一段话：“中国经济史上，曾有过两次影响深远的改革，一次是‘两税法’，一次是‘一条鞭法’。”此言不假。“两税法”在唐代历史，甚至是整个中国古代史上的地位自不必言，它对于后代经济体制改革的影响力也是众所周知，但关于它的优势和弊端的争论从未停止过。
自高祖李渊建唐以来，唐朝沿袭的是北周和隋朝的土地制度，即所谓的均田制。均田制创始于北魏孝文帝太和九年（公元485年），一直为后代沿用。按唐朝均田制的规定：“凡男女始生为黄，四岁为小，十六为中，二十有一为丁，六十为老。每一岁一造计账，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，户部总而领焉。”从上述记载来看，唐朝的均田制也是以人口为基础，将男子分为“黄”、“小”、“中”、“丁”、“老”五个等级，以此来授予田地。例如，“丁男、中男以一顷；老男笃疾废疾以四十亩，寡妻妾以三十亩，若为户者则减丁之半”，而寡妇和残障者只可授予三十亩等。不仅如此，唐朝的均田制还放宽了对土地买卖的限制，还鼓励百姓开垦荒地。
为了配合均田制，唐朝施行的税制是租庸调制。唐代“凡赋役之制有四：一曰租，二曰调，三曰役，四曰杂徭”，而“租庸调之制，以人丁为本”，根据租庸调制的规定，唐朝的百姓是按人口数来缴纳赋税和承担徭役的。均田制和租庸调制配合施行，不仅保证了百姓的日常生产，也使得国家的税收有了充分的保障。不仅如此，经过唐朝历代皇帝的改革和完善，均田制和租庸调制到了唐代中期已经相对完备，对唐朝的经济发展起着不可忽视的作用。那么，既然均田制和租庸调制有这么多益处，杨炎又为什么要改变它而推行“两税法”呢？
均田制和租庸调制虽然于国于民有益，但仔细分析其内容，不难看出这其中是存在很多弊端的。例如均田制就有这样的规定，“凡道士给田三十亩，女冠二十亩，僧尼亦如之。”不仅如此，对于官僚贵族，均田制也规定了他们的特权，例如，亲王可授予田地一百顷，职事官正一品可授予六十顷，郡王及职事官从一品可授予五十顷，国公及职事官二品可授予四十顷等。
这样的规定就给官僚贵族阶级以各种手段占用土地提供了可能，起初这种现象并不十分明显，但随着时间的发展，官僚经济和寺院经济等急剧发展起来，土地私有化的现象就日益严重了。土地兼并使得众多百姓迫于地主豪强的势力丢失了自己的土地，不得不逃亡他乡。根据敦煌出土的文物记载，唐朝时期百姓的授田数往往是不足的，而这些土地就以各种各样的方式转归到了地主豪强的名下。
官僚贵族们不仅可以无偿地占有土地，而且还有特权可以不必向朝廷缴纳赋税。长此以往，缴税和服役的人越来越少，国库的收入也急剧下降。国库入不敷出最终受害的只有百姓，并不会对贵族们产生冲击力。如此恶性循环，均田制就变得名不副实。而且因为赋税不能按时按量地收缴，朝廷官员们就想尽办法向百姓们收取各种苛捐杂税，以致“所在赋敛，迫趣取办，无复常准，赋敛之司增数而莫相统摄，各随意增科，自立色目，新故相仍，不知纪极。”而在“安史之乱”后，这种现象就更为严重，根本不能控制，百姓们苦不堪言，社会矛盾急剧激化。面对这种情况，杨炎开始推行“两税法”，目的就是改革已经不合时宜的租庸调制。
租庸调制是唐朝一直奉行的经济制度，有着很深的传统意义，杨炎想撼动它是需要一定的勇气和魄力的。根据杨炎的分析，弊端产生的根源是租庸调制以人丁为基础的规定，因为随着土地兼并的日益严重，很多失去土地的百姓已经变成了没有户籍的游民，而这些游民的数量更是比有户籍的百姓还多。既然如此，如果还以人丁为基础来收税，显然是收不到什么实效的，而“两税法”就是针对上述情况而提出的新的经济制度。所谓“两税法”，指的是百姓们每年缴纳两次赋税，分别称为“夏税”和“秋税”。
建中元年(公元780年）正月，唐德宗在杨炎的建议下开始推行“两税法”。根据“两税法”的规定，原来的户籍全部取消，而按照百姓的实际居住地点来登记其户籍。不仅如此，每户所要承担的赋税也不再按照人口数，而是按照家庭的实际财产来划分，改变了原来按照年龄来承担赋税的规定。新的基础奠定之后，杨炎还对朝廷的收税方式做了改革。
在新的制度下，朝廷每年伊始都要根据国家的财政收支来计算出一年所需的财政金额，然后根据这个金额来分派赋税。这种“量出为入”的方法不仅使得财政得到合理的运用，还在很大程度上遏制了各地随意收取苛捐杂税的现象，百姓的负担也得到了减轻。至于所有税收中最为重要的土地税的收取，则以全国百姓在代宗大历十四年所登记的土地所有情况为标准。
关于“两税法”的价值，赵剑敏先生有这样的评价：“两税法是根据现实经济状况而制定的，它较为实际，适应了经济变动的形势。它使国家扩大了税源，扩大了纳税对象，从而极大地改善了国家财政拮据的窘况。它也减少了无地者的赋税负担，同时取消了名目繁多的苛捐杂税，抑制了贪官污吏的横征暴敛，使民众稍稍得以安居乐业。”
的确，“两税法”的推行彻底改变了原来以人口为基础的赋税制度，按照土地和财产来收税较之以前更为公开和公平，也确实对当时的经济发展起到了很大的作用，更改善了之前较为混乱的财政状况。
然而，总是事与愿违，从各地的地主和官僚贵族来看，“两税法”的实施无疑大大损害了他们的利益。为了逃避缴纳赋税的责任，他们想尽一切办法来隐瞒自己名下的土地。至于朝廷方面，唐德宗虽然采纳了杨炎的“两税法”，但在推行的同时为了保证自己和朝廷的用度，他又施行了茶税和间架税等苛捐杂税，这些税收在很大程度上抵消了两税法带来的正面效果，反而给百姓们增加了不少负担。但不管怎么说，“两税法”的推行还是相当成功的，它的出现也是历史发展到此的必然趋势，而它的推行则象征着唐朝的财政改革向前推进了一大步。
杨炎因为“两税法”得以闻名天下，而“两税法”也因为杨炎的努力成为后来一千多年间财政变革的不二法则。“两税法”的成功使得杨炎最终站在了德宗朝大臣中的最高位置，也走上了他仕途的巅峰。但成功后的他却开始做出一项不明智的举动，那就是对付自己的政敌，即当时和他一样因财政而闻名天下的刘晏。在与其的争斗中，杨炎虽然成功地击败了刘晏，但不久之后，他也为这错误的决定付出了生命的代价。
帝国的左右手是冤家
德宗朝虽然不像太宗朝、玄宗朝一样人才济济，但也有一大批有才有德之士。在这段时期，除了有因推行“两税法”而闻名天下的杨炎之外，还有一位因财政而得名的大臣，那便是刘晏。刘晏，字士安，乃曹州南华人氏。他虽因理财能力出众而扬名天下，但发迹却是因为一篇颂词。
刘晏出生于玄宗年代，幼时便才华横溢。他八岁那年跟随唐玄宗到泰山封禅，途中向皇帝进献了一篇颂词，其辞藻优美，自不待言。唐玄宗见他小小年纪便有如此才华便授予他“太子正字”一职。这件事在当时影响颇大，算得上玄宗朝的一段佳话了，而小刘晏也被朝中的王公贵族们称为“神童”。
随着年龄的增长，刘晏开始在处理财政方面表现出浓厚的兴趣和惊人的天赋。他在玄宗朝先后担任过夏县县令和温县县令，虽然都是小官，但因为政事处理得当颇受当地百姓的爱戴。因为“安史之乱”的爆发，刘晏的才华根本没有施展的余地，代宗即位之后，刘晏终于被委以宰相的重任，集大权于一身。大权在握的刘晏没有恃宠而骄，而是尽自己的最大努力来帮助战后的唐朝恢复经济，并取得了许多骄人的成绩。可以说，若没有刘晏，唐朝的经济秩序是无法这么快就恢复元气的。
而杨炎和刘晏之所以产生过节还要追溯到代宗末年的元载之死。元载是代宗朝的宰相之一，他曾帮唐代宗诛杀了当时的大宦官鱼朝恩，对朝廷有不可磨灭的功勋。可能是因为居功自傲，也可能是因为信奉道家的及时行乐，元载在代宗后期便有些狂妄，为人所不服。元载的狂放和有意结党的行为最终传到了代宗皇帝的耳中，于是代宗下令命左金吾大将军吴凑缉拿了元载，并命刘晏主理此案。
杨炎之所以如此记恨刘晏基本上是情感的原因，元载对杨炎有过知遇之恩，所谓“滴水之恩，当涌泉相报”，何况元载之于杨炎的恩情呢？更重要的是，杨炎因此事而受到了牵连，由天子近臣一夜之间被贬到穷乡僻壤，杨炎的心情可想而知，于是他把所有的仇恨很自然地转嫁到了刘晏身上。
