信息之于民主，就如货币之于经济。01 ——托马斯·杰斐逊(1743-1826)，第 3任美国总统
（向公众）隐瞒政府实情的力量，就是摧毁这个政府的力量。这种力量不能轻易授予，也不能轻率使用。02 ——美国国会《信息自由委员会的报告》，1976年
在美国 200多年的历史河流中，作为总统，奥巴马开放政府的雄心，其实并不多见。但早在开国之初，美国的建国者就对信息的作用展开了思考和辩论。《独立宣言》的起草人、美国第 3任总统托马斯 ·杰斐逊（Thomas Jefferson）说：“信息之于民主，就如货币之于经济。”
言下之意，如果信息停止了流动，就像货币停止了流通的经济一样，民主的制度将会名存实亡。
美国早期的信息公开主要集中在立法机关：国会。从 1841年起，美国国会的立法辩论、投票过程就向新闻界开放。
由于三权分立的体制，政府获得了相对独立的行政权。 1789年，美国国会制定了《管家法》（Housekeeping Act），规定了行政机关必须在统一的出版物上公开政务信息，但对于公开的内容，行政长官有自由裁定权。
没想到，这份立国之初通过的法案，后来“管”了 150多年。
进入 20世纪以后，美国开始步入大政府时代：政府规模不断膨胀，开支越来越大，公文数量急剧增加。为应对这种局面，国会于 1935年、1946年先后通过了《联邦登记法》（Federal Register Act）和《行政程序法》（Administrative Procedure Act），创建了专门公布联邦政府信息的《联邦登记日报》（Federal Register），规定公众可以向政府提出信息公开的要求，但如果危及公共利益，政府有权拒绝。
一句话，美国行政部门的信息公开， 100多年来，主要还是政府部门自己说了算。
直到上个世纪 50年代，世界形势风起云涌，一场波澜壮阔的信息公开运动才在美国真正拉开了序幕。但这场运动的中流砥柱，却不是美国总统。
相反，这个时期的几任总统，在其中扮演的角色，都并不光彩。
第四股力量：知情权的起点
一个自由的新闻行业是居于政府和人民之间的伟大解释者。你，如果同意给它加上桎梏，无异于给自己戴上脚镣。03
——乔治·萨瑟兰（1862-1942），美国最高法院大法官，1936年
这场运动的源头来自于美国社会的“第四股力量”（Fourth Estate）。
在美国，第四股力量指的是除了立法、执法和司法三权之外的“新闻和报纸”。
谈到新闻和报纸在美国的作用，又不得不提到杰斐逊，他说过：
“如果由我来决定，我们是要一个有政府、没报纸的社会，还是一个有报纸、没政府的社会，我将毫不犹豫地选择后者。”由于在立国时就确定了言论自由的原则，美国的记者和编辑一直都是推动社会发展进步最重要的一股力量。
1944年 6月，英美盟军在诺曼底登陆，德国开始全面溃败。这标志着第二次世界大战即将结束。指日可待的胜利，令美国的新闻界兴奋不已，因为，这意味着解除战争时期的新闻管制，重新开启一个新闻自由的年代。
在这个历史的转折点，美国的记者、编辑和律师一起拉开了信息自由运动的序幕。他们中的不少人，也因此青史留名。
1945年 1月，美联社的执行主编库珀（ Kent Cooper）率先在美国提出了“知情权”的概念（Right to Know）。他在《纽约时报》发表文章说：“知情权是指人民有权知道政府的运作情况和信息。如果不尊重公民的知情权，在任何一个国家，甚至全世界，都将无政治自由可言。”04
美国新闻界不仅对国内的新闻自由和信息开放充满了憧憬，甚至雄心勃勃、跃跃欲试要将新闻自由推向全世界。他们相信，缺乏新闻自由，正是一些专制国家能够发动战争的原因。他们预见到，二战期间高涨的国家主义可能会成为战后世界范围内影响信息自由流通的最大障碍。为了克服这个障碍， 1948年，美国报纸编辑协会（ ASNE）成立了“世界信息自由委员会”（以下简称世委会）的分支机构， 05著名的编辑沃尔特斯（ Basil L. Walters）担任了该委员会的首任主席。
但谁也没有想到，第四股力量的良好愿望，最后竟然两头落空。
世委会成立之后，在联合国进行了大量的动员和游说工作。在他们的努力下，1948年，有 55个国家达成了世界新闻信息自由流动的初步协议，但由于前苏联的反对和搅局，这个方案最后在联合国大会上流产。
不仅在国际战线受挫，而且在美国国内也阴霾重重。二战结束后，美国确实撤销了战时新闻审查办公室。但没过多久，东西方的冷战却开始兴起，杜鲁门总统宣布全力对抗“赤色革命”，为了“国家安全”，他曾经多次直接下达命令，封存公务记录、抵制信息公开。
作为世委会的掌舵人，沃尔特斯很快认识到：国内的新闻管制并没有真正解除，公众的知情权依然没有保障，和战争时期相比，甚至有过之而无不及。
门前雪都扫不干净，谈何世界？
1950年，东西方的冷战格局已经清晰地形成，两个阵营的对峙，如山雨欲来、一触即发。沃尔特斯审时度势，最终决定把视线收回到美国，他宣布将“世界信息自由委员会”中的“世界”两字去掉，以务实的态度，把工作重点锁定在美国本土。
沃尔特斯把这个转变称为“再次觉醒”。他重新定义了信息自由委员会的目标和使命：
“我们的工作就是要让人民充分意识到以下事实：政府所有的公共记录都属于人民，公务员仅仅是人民的服务人员，而报纸，好比人民的眼睛，帮助人民把公共记录和政府官员置于阳光之下。”06
沃尔特斯后来还当选为美国报纸编辑协会的主席。他在信息自由委员会的两位继任者，帕勃（ James S. Pope）和韦金斯（ J. Russell Wiggins），都为信息自由运动做出了杰出的贡献，也先后担任了美国报纸编辑协会的主席。韦金斯曾经对美国报纸编辑协会的使命有过一个更直接的描述和定位，他写道：“我们的协会必须挺身捍卫知情权，和限制信息自由的做法斗争。”
1951年，杜鲁门总统签发第 10290号行政命令，在美国历史上第一次把军事机构的保密制度引入了普通的行政部门，他授权联邦政府的部门首脑可以对公共文件进行分级保密管理。只要定为保密的文件，公众一律无权查看，一时间，“保密”之风在政府各个部门蔓延。
这个时候，帕勃正担任信息自由委员会的主席。针对杜鲁门的做法，他认为必须从法理上厘清问题，找出信息自由的依据，遂委托报纸编辑协会的律师哈罗德 ·克劳斯（ Harold Cross）对美国各级政府的信息使用管理情况进行调研。
克劳斯是美国著名的律师，也是哥伦比亚大学的新闻学教授。 1953年，他在两年调研的基础上，出版了《人民的知情权》（The People"s Right to Know）一书。
开篇明义，克劳斯就提出：
“公共事务，就是大家的事。人民有权利知道这些事。如果没有知情权，即使在一个民主制度下，人民所能做的也不过仅仅就是投票改选他们的国王罢了。”07
克劳斯认为：只有拥有信息自由，人民才能真正拥有对公共事务的发言权。但美国的“知情权”，并没有明确的法律保障：所有行政部门的档案和记录，实际上都处于“准机密”的状态。因为是否属于“机密”，完全取决于当权领导一时的态度。
克罗斯总结说：既然是合法的权力，就不能寄望于当权者是否开明或宽容，也不能系于领导人的道德和品质，而必须受到法律的切实保障。他还为如何落实知情权指明了方向：要清除一大一小两个法律障碍，大的是 1946年的《行政程序法》，小的是 1789年的《管家法》，这两部法律都用模糊的语言规定了政府机关对其文件是否公开具有决定权。
1953年出版的这一本《人民的知情权》，为美国整个信息自由运动指明了方向、奠定了框架，被后世誉为信息自由运动的“圣经”。后来美国出台的《信息自由法》，基本主张也都来源于此。
国会议员：孤独的战争
那美好的仗我已经打过，当跑的路我已经跑尽，所信的道我已经守住。从此以后，有公义的冠冕为我存留。08
——保罗，《圣经·提摩太后书》
也正是 1953年，另一个更重要的人，约翰 ·摩斯（John E. Moss），走进了美国首都华盛顿。
摩斯曾经是一个穷苦小子，名不见经传，但却被后世称为《信息自由法》之父。
1915年，摩斯出生于一个矿工家庭。母亲早逝，父亲弃家出走， 12岁的他和弟弟相依为命。为了谋生，他卖过轮胎，做过股票交易员，开过运送尸体的灵车，因为筹不齐学费，社区大学都没有读完。但这样一个人，最后居然选择了从政，他加入了民主党，在 1949年当选为加州立法会议员。
1953年，摩斯在加州立法会的表现获得了选民的广泛认可，又当选为美国国会的众议员。这一年，在二战中立下了赫赫军功的艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）完成了他从将军到总统的转变，也开始了他的白宫生涯。
艾森豪威尔是共和党员，但他延续了民主党总统杜鲁门的冷战思维。为了抵制“赤色”思潮，这两位总统先后在联邦政府解雇了 2800多名有“共产主义倾向”的工作人员。作为国会议员，摩斯为此大鸣不平，他要求调阅这 2800人的名册和相关档案。这时候的联邦政府，已经是水泼不进，立即以“国家安全”的理由拒绝了摩斯的要求。摩斯认为这既不公平，也不合理，他开始在国会倡导信息公开。 1955年，在他的推动下，众议院的政府运行委员会成立了政府信息分委会，摩斯担任了该分委会的主席。不久后，他就提出了《信息自由法》的草案。一朝一野，摩斯和以美国报纸编辑协会为代表的新闻界两相呼应，形成了一股力量。但这股力量还是屡屡碰壁。
约翰·摩斯（1915-1997）
《信息自由法》之父，担任美国国会议员25年，六朝元老、连选连任。除《信息自由法》之外，他还是美国《消费者安全法》等多部法律的制订者和推动者。（图片来源：FirstAmendment Center）
按照克劳斯确定的方向，摩斯开始着手清除大小两个法律障碍。从 1955年到 1959年，政府信息分委会共举行了 173场听证会，撰写了 17卷书面记录和 14卷调查报告。在该分委会的推动下，1958年，国会对 1789年的《管家法》进行了重新解释，明确规定禁止利用《管家法》来剥夺公众查阅政府文献的权利，这清除了克劳斯指出的“小障碍”。但因为共和党当政，国会里面没有一名共和党议员愿意联署摩斯的提案，《信息自由法》的草案长期在委员会搁浅，根本进入不了投票辩论的议程。
艾森豪威尔连任两届总统。等到 1961年，肯尼迪上台，民主党也扭转了乾坤，成了国会的多数党。肯尼迪以开明著称，摩斯对此满抱希望。但这位美国历史上最受欢迎的总统，仍然不喜欢信息公开，他明确表示，大家应当自律，服从国家安全的大局。
但摩斯却固执己见，仍然在国会高调鼓吹“信息自由”。一般而言，国会议员不会和本党的总统以及本党的议会主席唱反调，但摩斯却针锋相对，紧紧抓住《信息自由法》的提案不放。可以想象他当时在国会受到的孤立，后人甚至评论说，这也是摩斯从政几十年最后终老于国会议员位置之上的根本原因。
美国国会的立法步骤
引入法案举行听证会形成草案公开辩论、投票，如半数以上通过则提请参议院讨论审核通过草案，提请全体议员辩论两院协商，就细节达成一致，共同通过审议、投票，如修改后半数以上通过则与众议院协商、寻求共识决定是否签署说明：这是众议院的立法步骤，参议院的步骤类似。
美国的国会由参议院、众议院组成。每个议院都按功能划分为多个委员会，委员会再下设分委会。美国国会共有 200多个委员会和分委会。每一个议员都属于一个或多个委员会或分委会。无论哪个议员提出的提案，都要在两院投票，半数以上通过之后，才能提交总统签署；总统签署之后，提案才正式成为法律。总统如果拒绝签署，提案将返回国会，重新修改、投票，或通过，或搁置流产。
1963年，肯尼迪遇刺，副总统约翰逊继位。约翰逊也是民主党员，这位新人一时擦亮过摩斯的希望火花。但他很快又失望了。和肯尼迪相比，约翰逊更烦记者对政府部门指手画脚、说三道四。他甚至直接传话给国会，即使他们通过了这个法案，他也会行使总统的搁置否决权 (Pocket Veto)。多年以后，他的新闻秘书莫耶斯（Bill Moyers）回忆说，约翰逊听到这个法案的第一反应是：摩斯想干什么？他想搞砸我这届政府吗？
摩斯的提案似乎走入了历史的死角。但历史的转变，常常因为一些偶然的事件而触发、完成。真正的破冰之人，居然是一名来自共和党的新议员：拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）。
和出身贫穷、大学都没有毕业的摩斯不同，年青的拉姆斯菲尔德出身富裕，毕业于普林斯顿大学，他信奉自由经济学，反对政府管制，因此热情支持《信息自由法》的提案。他在 1962年当选国会议员之后，批评约翰逊政府“不断滑向新闻管制、打压人民应该拥有的信息自由”，成为高调支持《信息自由法》的第一位共和党议员。他率先倒戈之后，越来越多的共和党议员联署了摩斯的《信息自由法》提案。当然，这背后更深刻的原因在于，这时候的共和党失去了政权，需要重新打开局面。多年后，拉姆斯菲尔德成了一位赫赫有名的人物，他担任了两届政府的国防部长，并和《信息自由法》再度结缘。 1964年，摩斯终于在国会取得了足够的支持，十年磨剑，他的提案终于走出了委员会，进入了辩论阶段。
但以总统为首的联邦政府还是强烈反对这个法案。 1965年，联邦政府只有 27个部门，但无一例外，全部在听证会上大声说“不”！预算分析局（ Bureau of the Budget Analysis）甚至评论说：“如果这个法案得以通过，吃饱了没事干的人，为了满足好奇心，都来查询政府的信息，这将产生不堪设想的严重后果。 ”白宫新闻秘书莫耶斯在法案的封面留下了这样的字迹：“对！我们必须继续反对这个法案。”
白宫当家人：一个妥协者和机动者
所有的政府，都是建立在妥协和交换的基础之上。事实上，人类所有的收益和快乐、所有的美德、所有明智的行为无不如此。09
——埃德蒙·伯克（1729-1797），英国政治学家
但事情的发展，急转而下。莫耶斯反倒成了第一个转变态度的白宫官员。
