我作为一个资格较老的司长能够推动的事情，其实一个普通的公务员，特别是处长，也是有可能做到的。可以说，这的确是中国行政制度所特有的结构。
2."上有政策，下有对策"未尝不可
实事求是地说，上级的政策，到地方会走样，这已经是一个较为普遍的现象。人们常说"上有政策，下有对策"，为什么会如此呢？其实，下有对策，关键时刻往往能起到意想不到的作用。
别再把地方利益和个人利益作为负面词汇
我至今仍难以忘记1972年秋发生的一件事。
那年，我18岁，已经是村里年轻的民办教师了。有一天，大队要我到人民公社开会，公社书记传达了上级文件，要求村里的农民都要大唱《国际歌》，公社要进行大检查。作为民办教师，我第一次代表我们大队去公社开会，一听说上级要检查，就很紧张，赶快回到村里跟大队支部书记汇报。支部书记听了以后，告诉我别着急，等等再说。结果，几个月过去了，并没有检查活动，我们村的农民也没有学唱《国际歌》，上级的指示就停滞在指示上，没了下文。对于这件事，我一直心存疑问。作为一个年轻人，第一次参加基层政府的公务活动，觉得应该严格按照上级指示来落实，可老成的支部书记则把上级指示不当回事。我开始竟然觉得农民文化素质还太低，不知道唱《国际歌》的重要意义。随着年龄增长，我的认识有了转变。
你说基层能够这么简单地就跟着相信吗？难道问题只是下层的应付吗？看来，村支部书记自有他的智慧，他不让农民跟着受折腾，他的拖延有其道理。其实，人民公社的干部也知道这是不用认真办理的事情，也不可能来检查。大家实际上是在进行集体抵制，是在避免让农民受害，有着很强的合理性，因而也相当成功。
1994年初，我在哈佛大学做访问学者。有一次，许多中国学者在哈佛大学医学院教授肖庆伦家中聚餐，其中一项活动是听许成钢先生谈中苏体制比较研究的成果。
他的结论使我震惊：中国能够改革成功，主要是中国有一定的"诸侯经济"，地方有能权变的传统，因而避免了前苏联的失败性改革，而前苏联是真正地完全听从上级，下级没有多大的权变空间。我的传统理念受到了一次冲击，原来，应付"上面"不一定都是坏事，从体制上看也有一定的合理性。
到了民政部工作以后，我直接参与了包括我自己在内的年轻人拟定文件的过程，体会到我们的许多文件并不是那么完美无缺，有的甚至存在严重缺陷。
因为，我国的决策体制有一个很大的特性，就是地方意见的表达渠道不够完全畅通，许多有经验的下级很难通过公开讨论来表达他们的真实想法，而凭基本经验他们又知道许多东西行不通，结果就只能采取虚与委蛇的办法。从这个角度看，下有对策是积极的一面。
消极的一面自然也随之而来，因为人们都有自身的利益需求，于是，如何利用权变的技巧，来对付"上面"一些有合理性的政策，也成了一种流行的办法。上有政策，下有对策，正面与负面的东西同时存在，主要是一种体制性作用。
最近，由于现代慈善建设的推进，我更进一步感受到了"上有政策、下有对策"作为一种认知模式的局限性。比如，我看到，几乎所有的名牌大学的学生卫生间都没有放置卫生纸，只是在外事接待的地方才放置。我呼吁了不少地方，但效果并不明显，许多人认为这是小事情，很正常。有的教授还公开和我辩论：我们大学的学生素质低，放卫生纸他们会偷走！我的感慨油然而生：为什么名牌大学也不尊重普通的一般需求呢？难道我们的"公而忘私"就是不允许有任何个人需求吗？看来"狠斗私字一闪念"有着牢固的文化基础。
由此我又想到了"上有政策、下有对策"的问题。如果我们的文化对每个人的日常需求不给予一定的重视，那么我们的一些政策就难免受到这种文化影响，有些高尚的口号可能不近人情，甚至违反人性。比如，过去一些年我们的文化都强调集体的利益高于一切，即打捞掉入激流中的木头可以奉献生命，救灾过程中也要以集体财产不受损害为最高标准甚至可以牺牲自己。这样的文化价值，如果让各个地方的各个层面都要绝对服从和贯彻，其实有可能就会出现大的灾难。回顾历史，真正开始认真和平地从事建设的时代，往往都要正面提出如何更好地处理中央和地方关系的问题。地方客观上有利益，每个人也客观上有利益。利益的表达方式，我们的社会还在学习，还缺乏处理利益的健全机制。
陈云的名言："不唯书，不唯上，只唯实。"所以，那种以为"上面的经都是好的，问题是下级把经念歪了"的说法和理念，必须要调整。因为千百年来，我们都自然地接受了一种"皇上圣明"因而必须绝对执行的理念，根本不会考虑有什么体制才会保证"圣明"，更不可能讨论普通大众和地方的利益如何表达的问题。
更高的政治智慧在于鼓励下级的政策创新
对地方利益的态度决定了制度设计的原则。如果考虑杜绝"上有政策、下有对策"，就可能是制定各种办法来监督下面，整顿下面。而如果换一种角度，从尊重地方利益的理念出发，就会设计出不同的制度。更高的政治智慧往往是鼓励下级官员坚持政策的创新，而中国救灾制度的变化就是一个案例。
1997年6月我调入民政部救灾救济司担任主管救济、减灾和办公室事务的副司长，其中1999年8月到2000年7月在哈佛大学肯尼迪政府学院读书，归国后依然回到救灾救济司，2001年担任司长，到2008年9月开始组建民政部社会福利和慈善事业促进司并担任司长，其间有10多年的时间与中国的灾害管理打交道。1997年6月，我到救灾司的第一周就到四川省大凉山的美姑县救灾，当时大凉山的腹地龙头山大滑坡造成100多人遇难；1998年我又参与长江、松花江、嫩江流域的严重洪涝救灾，当时我在内蒙古、黑龙江和吉林等地的救灾工作组，亲身参与并感受了灾害管理的过程。
2001年担任救灾救济司司长，一个很重要的工作就是如何建设我国的救灾体制。我所接手的救灾体制，基本上属于传统型的灾害管理体制。当时大部分意见是认为救灾工作可能与应急管理关系不大，因为民政就是生活救济，应急管理是要救人的生命。而救灾的责任还是要以地方为主，中央财政给以适当补贴。所以，在救灾工作中，民政部派出的工作组是不可能现场表态给予经费的，其主要任务就是查灾确定灾情并表示慰问，同时也给予地方一定的行政指导。
在传统的救灾体制中，中央和地方政府确实存在着"你有政策、我有对策"的现象。那个时期救灾补助的标准相当低，每间倒房只有65元，地方为了得到更多的救灾款，当然就要想方设法多报倒房的数量，而民政部则要进行核实，必须要减去一些数量，还经常说地方报灾不实，产生了不少矛盾。我查了一下中国历史，这种核灾的办法，在清代就已经相当发达了，上下级之间为了数据的真实性，斗争的办法很多。
救灾司制定的文件中，经常是要按照灾情大小，划分灾害等级，实行灾害分级管理制度，在各种会议的文件中还把这样的办法作为灾害管理的新思路来要求地方执行。我特意检查了一下时间，这样的政策提法已经有十多年之久，但就是没有什么地方执行。这个问题，引起了我的深深思考。
2002年，救灾救济司与财政部的社会保障司通过多次研究，达成较为一致的意见，救灾制度开始实行两个方面的改革：一是建立应急救助的拨款制度，即按照转移人口的多少来确定标准，由中央财政下拨经费给地方，为应急时期地方政府采购救灾物资以及其他应急救援事项使用；另一个是提高农村住房因灾倒塌恢复重建的中央财政补贴标准，从原来的每间65元提高到300元。
有趣的是，这两个方面的改革也是民政部、财政部博弈的一个结果。因为，财政部为了统一全国财务的管理，决定实现所有的财政拨款都要使用财政部的统一文号，但是，只有救灾款的下拨是民政部和财政部的联合文号，并且民政部排在前面，这意味着，民政部在救灾款的拨付方面有着最终的决定权。财政部希望将这样的文号规则改变过来，我们提出了一定的条件，就是要建立应急救助款的项目，并且要提高救灾的补贴标准。如果说，提高救灾标准只是一个资金的多少问题，那么，建立应急时期的救助拨款项目，则是中国几千年救灾历史上一次根本性的创新，并且也为中国应急救助制度的现代化提供了一个最为重要的基础。
2003年，我国遭遇"非典"疫情，全国捐赠款物达40亿元，当时人们都尽量不外出，大街上人很少，机关原则上不上班，北京几乎有了空城的感觉。由于救灾救济司负责捐赠事务的办理，我自然也是少有的值班人员之一。
在值班的过程中，我又一次深切地感受到应急救助体系建设的紧迫性。那时，我与同事们讨论了一个问题，那就是：为什么划分灾害等级，实行中央和地方各级政府分级管理的政策落实不了？一些同事当然也提到了"上有政策、下有对策"的问题，认为救灾救济司不可能改变这种局面。我问道：全世界有没有这种按照灾害等级实施灾害管理的办法？
于是大家共同查找资料，结果使大家非常扫兴，因为全世界还没有一个国家实行这样的制度，即使发达国家也是一样。于是，我又问：为什么发达国家都没有办法实行的制度一定要强制在中国实行？看来我们的制度设计出了问题，不是"下面"要对付我们，实际上是我们的政策脱离了中国和世界的实际，"下面"当然没有办法实行。
困扰我多年的问题似乎也有了一个十分不同的结论，我想起了一句话：对牛弹琴，其实也是对弹琴者的讥笑，不能说人家不理解就埋怨别人水平低，就没有看一下自己的语言、政策和措施是不是合乎实际！
结果，我们进行了自然灾害管理的根本性制度创新，决定建立中国特色的灾害三级响应制度，即对救灾救济司的救灾响应划分等级，而不是为地方划分等级。
2003年，在我们制定的方案中，将救灾救济司司长的权限设定为按照一定的标准启动三级响应，而主管救灾的副部长则按照一定的标准启动二级响应，民政部长则按照一定的标准启动一级响应。这个文件得到了民政部的批准。与这个文件相对应的是应急救灾款制度的规范化，比如规定在启动应急响应后，中央部门的工作人员要在24小时内到达灾区现场，同时要下拨救灾款。这样的办法得到了财政部的支持。
这个救灾的应急预案，通过2003年和2004年的实践，得到了社会及有关部门的好评，经过一定的修改和完善，2005年，正式变为国家的自然灾害救助应急预案。而作为国家的预案，又增加了国务院副总理一级的启动预案标准，于是，预案就成了四级应急响应，通常称之为四级灾害应急管理体系。这一管理体系是相当有效的，应对世界罕见的大灾，如2008年春的南方低温雨雪冰冻灾害和汶川大地震，这个预案发挥了关键性的作用。
根源出在上下级的畸形关系
为何上级总要求下级"领会精神"而非强制执行呢？因为对于管理传统社会，这是一种十分有效的低成本最省力的管理方式。因为，如果完全依赖权力进行强制性的自上而下的管理，就需要较多的人员，包括军队和各类事务官员。
而在传统社会，公共事务极不发达，经济发展水平低下，中国人的生活基本上只能维持勉强生存的水准，与欧洲社会的生活水平差距较大，因此只能维持相当低的行政成本。在这种条件下，将官员的培训主要放在以家庭为基本单位的场所，实现家庭与国家组织的同构化，官员以身作则，主动"领会上级精神"的无为而治，是一种历史的自然选择。
"领会上级精神"的思维方式，特别反映在"上有政策，下有对策"的上下级畸形的模式方面。这里所强调的重点，还是说问题的根源在下级。久而久之，形成"上面"总有理的局面。
这不仅与传统政治文化相关联，还有较为系统的支持理论。如中国文化强调"君子""小人"之分，信奉"唯上智与下愚不移"。从秦始皇开始，就建立了以吏为师的体制。按照这个原则，大吏就是大师，小吏就是小师。皇帝乃是天子，君权神授，自然不会出错，他所犯的错误只是偏听偏信而已，反对皇帝往往用"清君侧"的名义即要清除皇帝身边的坏人。如果皇帝一定要荒淫无道，那就要"诛一人"，或者起兵讨伐无道，然后由新的皇帝取而代之。
这样一种体制和意识形态，已经根深蒂固地植根于中国传统政治文化之中。所谓专制统治，并不是到处都是官吏或者军队，强制下级或者社会大众服从，主要是通过自上而下的行为示范，化为一种强制的道德来维护社会秩序。自上而下的示范性道德所产生的统治力量远远强于通过武力征服的力量。
例如，在传统社会中，如果一个家族认为一个未婚女子做出伤风败俗的事情，他们就可以动用私刑将这位女子殴打致死，人们完全大义凛然地认为这是正义事业。直到现在，"中国妈妈"已经世界闻名，因为中国的妈妈居然认为只要为了孩子们好，完全可以用各类强制手段乃至殴打来促进孩子学习，这样的理念和办法在欧美国家是难以想像的。
我忘不了2009年有个地方的县委书记到我的办公室拜访，在言谈中我充分肯定了该县在救助贫困人口方面的诸多探索，并进一步强调：我是拿着放大镜来发现地方领导的创新和优势的！该县委书记立即从沙发上跳了起来，非常激动地说："你是我见到的第一个司长说主要是找我们的优点，我们从来都知道上级主要功能是用放大镜找我们的缺点。"我听后无限感慨，真切地感受到我国的上下级关系确实存在着畸形的现象。
说到底，"上有政策，下有对策"的真正病灶，就是我国缺乏公开透明的地方利益表达机制，不认为地方利益存在着正当性，更不习惯于在中央利益和地方利益之间进行公开的谈判。"上面"的政策，有些时候往往脱离基层的实际，有的文件完全是一种道德号召，缺乏行动力。如果机关的行政人员缺乏基层经验，又没有国外那种体制将政治决策与行政决策的功能划分清楚，结果年轻的公务员甚至是刚刚进入机关的大学毕业生就要承担起撰定局领导人讲稿和重要公文起草的工作，实际上承担起了政治和行政的双重功能。
