部委里的处长往往最有"实权"，政府行为最终要落实到业务处，所以很可能出现这样的情况：一位处长最初坚持的意见，经层层上报和讨论后，最终就成了一项刚性规定。
上有政策，下有对策，这未必错。下级对上级的"拖延"和"瞒骗"有时是一种纠偏的智慧。对地方的"对策"，我们要充分理解。
把所有的社会问题都推给行政部门来解决，这是最大的弊端。官员不是神，七情六欲都有，手一偏，心一动，就可能误了大事！
1.部委机关的处长最有"实权"吗
"中央机关公务员的案头改进一小处，中华民族就会提升一大步"，这是我在民政部每年给新公务员进行培训时都要反复强调的一句话。对此，我更有着切身体会。
在我国的文化传统中，长期存在着这样一条潜规则：除了皇帝以外，不许任何人有个性。在行政机关，人们往往也形成了一种习惯，总认为只需办理上级交办的公文，绝不能越雷池一步。如果各级都按照这一规则行事，整个国家机器就会变成一个人说了算，就会束缚各级对现代经济和社会管理中各项矛盾的处理的创新能力。
这显然是不行的。而一旦要推动政策创新，就必须要有个性并鼓励对传统的突破。
好政策必须要有实际影响力
先讲一个关于我的真实故事：2009年初，我曾用一张报纸当鼠标垫，垫了好一阵子。每天，我总有意无意地对这张报纸一角上的一篇报道瞄上几眼。这条消息看起来实在很平常，内容大概是宁夏回族自治区政府决定将80岁以上的没有退休金的老年人纳入最低生活保障范围。可细看，却发现里面大有问题。
按照职责范围，宁夏民政厅的这项政策与我当时担任的民政部社会福利和慈善事业促进司司长并没有直接关系。但是，经过一星期的反复观看，一个新的想法突然产生了：80岁以上的老年人纳入最低生活保障范围，严格意义上并不符合最低生活保障政策，因为，最低生活保障是按照贫困程度并且要计算家庭收入而不是简单按照年龄来决定的，为了让宁夏的政策更加妥当，是不是将宁夏的政策更名为高龄津贴而不是纳入低保？
低保不是我的职责范围，可福利性津贴就能够纳入我的工作范围了。从国际经验来看，英国于1908年即实行全国统一的养老政策，70岁以上没有缴纳养老金的人们可以按照统一的标准领取养老金。目前，我国香港地区所有70岁以上的老年人都可以从政府处领取几千港元的高龄津贴。我国内地不少地方也已经为百岁老人建立了不同形式的津贴，有的地方，特别是西藏、云南两地，已经摸索按照每人每月10元钱的办法为80岁以上的老年人建立生活津贴。
不过，从我过去的经验知道，仅仅是对百岁老年人给予生活津贴，因为人数太少，不可能具有政策意义。我常开玩笑说，如果定下一个政策，给予200岁的老年人每月补贴1亿元，那么，因为人类社会中还没有这样的老年人，这类政策就只能属于空谈。而80岁以上的老年人2009年已经达到1800万以上，如果全国都能够以80岁为界限来制定生活津贴政策，就可能有足够的政策影响力。况且，在中国，老年人的生活困难问题已经日益严重，如果能够以宁夏为开端，推动全国政策的完善，那将是一项重大的政策创新。
随后，我与老年人和残疾人工作处的处长说到了这个想法，请他与宁夏民政厅沟通，是否可以更改一下名称并实行新的管理体制。
事情的进展超乎我的预料，宁夏民政厅相当重视我的意见。
宁夏民政厅当时的厅长与我通话，进一步沟通意见和想法。然后，民政厅正式向自治区政府报告，建议在宁夏正式建立高龄津贴制度。
宁夏回族自治区政府副主席进行了进一步的论证，并将一些基本的选择方案报告给了上级领导，在经过进一步论证后，政府以相当快的时间决定，在宁夏回族自治区全面建立高龄津贴制度，覆盖城乡80岁以上的老年人。
2009年5月9日，宁夏正式启动这一制度，在全国走在了前面。当时的新闻是这样报道的：2009年5月9日，宁夏自治区举行高龄老人津贴发放启动仪式。从这天起，全区80岁以上的农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，都将享受到"高龄低收入老人基本生活津贴"，宁夏成为全国第一个建立普惠型高龄老人津贴制度的省区。
从今年起，宁夏开始进入人口老龄化社会，80岁以上的老人达到4.45万人，其中80岁以上贫困低收入的老年人34657人，占老年人总人口的77.9%。宁夏今年将建立"高龄低收入老年人基本生活津贴"制度列入10项民生计划30件为民办的实事之一。
从5月9日起，宁夏将具有宁夏户口且年龄在80岁以上的农村老年人和城市无固定收入的老年人全部纳入保障范围，发放高龄津贴。这标志着宁夏高龄低收入老人基本生活由以往低标准、临时性、不确定性的救济方式变成了一种规范的制度性保障。预计全年共发放基本生活津贴资金3427.9万元，80岁以上的老年人每人每年平均将领到989元的生活补贴。
宁夏的行动对全国产生了重大的冲击。因为，宁夏并不是一个富裕的地方。
一项好政策如何能迅速推广
宁夏的政策也使我产生了新的想法，既然这样并不富裕的贫困地区能够建立高龄津贴制度，那么，全国绝大多数地方都完全有条件建立此项制度。所以，我认为，应该以宁夏为突破口，向全国推广，首先是向沿海发达地区推广。
按照一般的行政规则，向全国推广一项制度，首先要报告国务院，并且要与有关的部委协商，然后通过试点，形成文件，再要全国贯彻落实。
但是，如果按照这一流程，这项制度可能需要几年甚至十几年的时间。我研究西方社会福利制度的建设历史，发现这些制度的建立往往也不是一般的行政决策所能推动的。西方社会福利制度主要是通过两种途径来实现的：第一是核心领导的特别决定，比如德国100多年前由铁血宰相俾斯麦来推动，英国在战争时期由独立的以贝弗里奇为首的专家委员会来拟定；第二是社会运动的压力，北欧和欧美多个国家主要是通过政党的竞争，引进社会大众的参与，最终达到社会福利的改善和提升。欧美各国的政治其实主要是讨论福利政策，各个政党之间的竞争也主要是福利政策的不同方案之间的竞赛，当前欧美各国的福利政策讨论，其实还是属于社会参与的大众化政策制定过程。
中国的社会政策建设处于过渡时期，欧美的两种途径我们都不可能照搬。因为，第一，欧美国度特殊，人口压力不大，欧美社会的生活水准长期高于中国，他们不可能发生大规模的农民战争以实现改朝换代，所以他们有制度改良的基础和经验，建立一定的福利制度在知识精英和统治精英群体中容易达成共识；第二，中国不是西方的政治体制，不可能开展持续广泛的社会福利运动。
中国有中国的逻辑，中国问题的解决要依靠中国人自己独特的智慧。根据我自己多年的行政经验，最有效的还是采取中央行政部门设计与地方经验结合来快速推动的方式。也就是说，在一项制度建立的过程中，不是先坐而论道，在中央机关和部门之间争论不休，而是鼓励一些地方根据社会需求先行试验，基本成功就可以在全国推广，然后再建立规范的全国性制度。30多年的中国经济改革，就经常采用这一办法。社会政策的调整，在大家普遍缺乏经验的情况下，只能学习经济改革的办法，先行试验，取得成功，再全面推广。
对于社会政策而言，国际上已经有成功的经验，老百姓也有迫切的需求，关键是要善于寻找突破口。而行政职能机关，掌握全国的信息，又处于协调有关资源的位置，完全可以有意识地推动一些制度的创新，使党中央和国务院的许多政策变为具体的规范从而造福社会大众。宁夏经验产生以后，民政部办公厅发出了情况通报，向各个地方介绍宁夏的经验。当然，这个通报的编写，就是由我们司的几个行政人员来承担的。在行政体制中，这表明，民政部是肯定这一政策方向的。
经过了几个月的推进，在行政内部已经达成基本的共识，就是说，民政部机关从部长、主管部长到有关部门形成了共识，大家从宁夏经验中看到了希望，也发现了操作的办法。在这种形势下，2009年8月，由民政部社会福利和慈善事业促进司主持召开的"沿海地区高龄津贴制度建设工作座谈会"在宁夏银川举行。
选择银川举办这个会议是我和同事们精心策划的，因为，把发达地区的会议放在经济落后的地区召开，客观上就是要促进发达地区的政策调整。会议一开始，有些沿海地区的民政厅的负责人还在强调自己的地方财力有限，但想到此刻身在宁夏，这样的说辞未免欠缺说服力。最后，大家终于明白了在宁夏讨论沿海地区高龄津贴的推动意义。全国的高龄津贴制度就是这样实现突破的，这以后，推动全国各地的高龄津贴制度建设逐渐成为了民政部的一项重要工作内容，2011年，建立高龄津贴或补贴制度成了各个地方的共同行动，一个影响全国老年人生活的重要制度就这样逐渐形成。
这是国家机关公务员作用的一个典型实例。可以这样想：如果不是我们的推动，会不会出现高龄津贴制度？当然同样完全有可能会产生！但不可能有这样的速度，时间会推迟几年甚至更长时间，更不会有这样的个案故事。
部委最有"实权"的是处长
从以上这个故事可以看出国家机关公务员的制度创新积极作用。
然而，是否因为我是司长故会顺利很多，若是处长或普通公务员，就无能为力了呢？
显然不是！记得早些年去海南省调研，当时的省委书记接待我们时说，根据他担任公安部长的经验，部委里面最有实权的是处长，而经常起重要作用的恰恰就是普通公务员！
中国的行政管理，属于自上而下的管理体制。各个部委，承担着执政党和国家日常行政管理的职责。这种职责，理论上可以列出许多项，但归纳起来，集中体现在三个方面：一是意见反映。是政府领导人在形成决策过程中需要依赖部委行政人员来搜集信息、进行评估、拟定方案，然后由领导人进行决策；领导人有关专项政策的讲话，也往往是由相关的部委来起草，因而必然要反映部委的意见。
二是决策执行。政府领导人决策以后，部委的公务员还承担着执行的职责，也就是说，一个决策如何执行，还需要部委来具体操作。
三是日常事务的运行和管理。遇到矛盾，如何处理，如何对地方答复，往往有较大的弹性。一项公务，比如向地方拨款，如果行政程序明白并且办理得熟练，就能很快地下达地方，而如果在某个环节上的公务员办事拖拉，则可能拖延很长时间，影响地方的行政事务安排。
这一点往往至关重要。在部委的体制中，部长只有几个人，部长之下，就是各个司、局，一个部往往设有办公厅、人事、财务和机关服务、监察等一些综合部门，而一个管理具体业务的司、局，则往往是十几个人或者几十个人。在国家机关中，因为处是最为基本的单位，处长和全处的公务员通常坐在一起办公，许多繁杂的公务，最终都要经过相关的业务处来办理。如果一个处对一件事务办理的价值取向不同，就可能反映在所起草的文件之中，也可能反映在办理公务的耗时长短之上，还可能反映在拟定的方案之中。
其实，政府的管理行为，最终都要落实到业务处。这样的行政管理方式，在许多国家很常见，这也反映了行政管理事务办理的一些共同特性。但国外与我们不同，他们还有一个议会的公开讨论过程，因而行政机关不可能如我国的作用如此强大。
很可能会出现这样的情况：最初只是一个处长坚持了一种意见，然后层层上报和讨论，最终就成为一种刚性的规定。从这个意义上说，处长的意见非常重要！
新公务员也能起草重要文件
与西方国家不同，我国的公务员不分政务官与事务官，所有的公务员，都用一把尺子来量度，即执政党和政府的人员，甚至包括民主党派和领取政府工资的人员，特别是红十字会一类的民间组织，全部是运用行政级别网罗起来的。
所以，我们的许多政策制定以行政为主导，这与西方实行的决策与行政分开的体制即决策主要由议会和政治领导人来主导，显然不一样。
我们决策的基本方式，是通过大大小小的文件来体现。而文件的起草工作主要由一般的公务人员来承担。一个刚刚毕业的大学生，如果到了一个有关的部门，需要起草相关的文件，这个新的公务员可能就是文件初稿的起草人。顺便说一句，在行政机关"能写"是相当重要的。所谓"能写"，就是能够起草文件，语言简练，格式符合公文要求，所提出的解决问题的原则和办法也较为妥当。以上的决策过程，对于重要的文件，往往要广泛征求社会各界的意见，这样的办法和体制，对于凝聚社会共识，是相当有效的。
在传统社会和计划经济体制特别是动员体制中，社会事务相对简单，经济发展较为缓慢，社会管理方法主要是由上而下灌输理念，下级和社会对于政策的理解往往通过"深刻领会"上级文件精神来进行。几千年的管理体制甚至形成了这样一种理念，皇帝的圣旨和最高领导人的意见永远是正确的，问题总出在是地方官员这样的"歪嘴和尚"把经给念歪了。
在目前的情况下，文件的原则相当多，需要依赖一般公务员处理时的具体掌握，结果就会因人而异，特别是会因部委的一个业务部门对于政策的掌握标准和行为方式而异。
所谓"权"，主要是指办理公务的一个特点，即办理与不办理、办理的时间早与晚、办理的程度大与小。如果一个行政处掌握着相关的资金拨付，这样的权力就相当大了。如果一个业务处管理标准制定，那就可能关系到一个行业的规范。
比如，为什么非公募基金会每年必须将当年捐赠收入的8%、公募基金会将年度捐赠所得的70%用于捐赠支出？这样的规定可能并不是基金会领导人参与和广泛社会讨论的结果，或许就仅仅因为最初某位强势的处长坚持一种意见，所以最终成为了一种制度。
由于中国的行政管理的特殊性，国家机关的处室客观上在政策制定和推广方面有着重要的作用。特别是在社会转型的过程中，如果国家机关的公务员能够有意识地改进自己的管理行为，仅仅调整案头工作的一个小细节，就能够推动一项政策产生全面的创新。
