这里所提倡的，应该是将具体行政事务管理纳入学术研究的风气。也就是说，知识界需要研究行政行为的学术性，然后才能进行系统的设计。但中国文化的缺陷在于，人们并不重视文墨小吏的行政管理行为。行政事务管理非学术化的倾向，还占据着主导地位。知识界的技术困难在于，许多专家缺乏基本的行政经验，仅是书本知识还很难产生行政改进的方案。
其实，在各个部委中，存在着多种官员晋升的评价方式。如果能够开创一种风气，将多个部委的办法进行案例分析比较，以此为基础进行系统的研究，相信机制的完善会更快一些。无论如何，我坚信政治与行政需要进行明确的分离。科举制的经验，1955年所确定的干部级别制度，最近十多年的各类试验，国际社会的许多案例，都需要认真研究，只有这样，政府机关的官员评价体系才会有可能进一步健全起来。
4.部委是最大的"政策加工厂
"政策设计是国家机关一个十分重要的功能。如何设计政策，如何表达政策，决定着政策的基本质量。有的政策为什么能够产生巨大的影响力？有的政策为什么不会有大的效果甚至会产生负面的影响？说到底，都与政策的设计有着直接的关系。
政策的设计和产生过程往往带有神秘感，人们不知道一个政策的产生，是由什么人依据什么信息设计出来的。其实，政策的设计有着一定的规范。许多政策，往往是领导、专家、地方与社会交互作用的结果。
政府决策要"去神秘化"
政策是政府行为的基本体现。中国社会诸多问题的解决，往往是通过政策的创新和调整来实现的。
中国改革开放之所以能够成功，固然有着多方面的原因，特别是政治决策的决定性作用，但是，一个相对良善的中央政府行政机关系统和较为开放的政策制定过程，是相当重要的原因。
政策的制定，首先是政策问题要能够提出来。有了问题，才需要政策创新与调整。所以，政策问题的提出以及提出的方式相当重要。那么，谁能够提出政策问题？又要如何提出政策问题？
从实际的政策过程看，有影响力的政策导向主要靠以下四个方面的意见：第一是领导。领导通过文件、讲话、批示和有关会议来提出政策问题，要求行政机关研究与落实。这是政策问题产生的最为主要的方式。绝大多数政策问题，基本都要通过领导的意见来体现。
第二是专家的意见。在中国的体制中，有关专业的人员会提出不同的意见，通过媒体或者直接找政府机关提出建议，个别专家的行为方式在某种程度上类似于外国的智库，但不同专家的行为方式之间有着很大的区别。第三是地方政府和行政部门的意见。地方政府在处理各种社会问题的第一线，其意见往往直接影响中央政府的政策。按照宪法规定，各级政府统一受国务院领导。地方政府在遇到重大问题时，要向上级政府报告，甚至就是请示具体的办理意见，这也是常见的现象。第四是社会问题通过媒体直接反映到中央政府机关，也能够进入政策设计过程。这类现象，在互联网时代日益增多。也就是说，过去完全依赖上下信息互动提出政策问题，并启动政策设计过程的体制，正在受到冲击，政策过程日益变得平面化了。
实际的政策设计过程，往往是以上四个方面综合作用的结果。
我在救灾救济司工作期间，几乎每天都要接到一个或几个领导的批示，这是我所工作过的其他业务司局所不可比拟的。要很好地处理这些批示，司长就要向主管副部长、部长报告，同时，也要和主管的副司长，特别是业务处长来讨论，最后形成明确的政策意见，有的办理结果还要向国务院做出专题报告。
如前文提到的救灾标准提高的案例，就很有代表性。2002年以前，救灾的标准相当低。当时恢复重建每间农户的房子中央财政补贴的标准是65元，这个标准，还要由救灾救济司内部来掌握。于是，就出现了一个有趣的现象，每逢大灾，地方就要拼命地多报灾害损失的数字，而中央部门则要努力地发现地方的漏洞并指出其谎报数据的行为。
国务院的领导多次批示要求解决这样的弊端。2002年，救灾救济司和财政部社会保障司商定，提高救灾标准，每间倒房的中央财政补贴达到300元。此后，陕西渭河发生洪涝灾害，结果地方反映这样的标准太低，恢复重建还是有问题。
这以后，为了救灾标准的提升，我们就开始邀请专家学者参与研究。当时，专家学者列举了许多国家的救灾标准，其中最令人吃惊的是，印度的倒房重建标准的财政补贴折合人民币1800元。专家的参与使行政机关开阔了眼界，从而也为灾害管理体制健全提供了合理的依据。最终，通过国务院常务会议决定，倒房的重建标准提升到每间1500元，同时，由于信息技术的逐步发展，救灾管理的规范化也在发展，倒房数量的上报也得到较为可靠的统计。2008年初南方低温雨雪冰冻灾害，每个困难户的中央财政恢复重建救济标准达到5000元。
这是各类要素综合作用结果的案例。另一个案例则是学者对行政机关决策的影响。中国的自然科学研究与国际的研究一般还是接轨的，最突出的表现就是灾害管理的研究。比如，中国地震局地质研究所的马宗晋院士，早在20世纪90年代就主持研究中国自然灾害的战略研究，并设计出了许多系统的应对方案。在推进中国灾害管理体制完善的过程中，他们的结论对行政工作产生了直接的影响，国家减灾中心的建设，就是专家意见转化为行政机关决策的典型。
正是基本专家影响力的重要性，在组建国家减灾委员会的时候，我们建议组建专门的专家委员会，第一届的专家委员会主任就是马宗晋院士，副主任包括"两弹一星"的元勋王希冀院士，还有林毅夫教授、史培军教授。这些专家参加每年在国务院举行的国家减灾委员会会议，并在会议上做专题发言。史培军教授是一个具有自觉意识将知识转化为行政决策的专家。在2008年年初的南方低温雨雪冰冻灾害的救灾过程中，他和我一起到郴州市救灾，在现场他运用科技知识提出了一系列意见，那是我们行政官员很难具备的知识。所以，在汶川地震救灾的过程中，我马上想到了马宗晋院士和史培军教授，史教授在5月12日晚通宵达旦工作，第二天上午就在我们的国家减灾委办公室有关部委的司长联席会上对灾情进行较为准确的判断，并建议要准备上百万顶帐篷以投入救灾。此后，他率领的团队又到达灾区，给前方指挥部提出了很多有用的建议；对汶川地震灾害的损失评估，他的团队给出了一个相当科学的方案。
理论和实际相结合，是我们常讲的一个口号。但是，在每个不同的政策领域，结合的方式应该是不一样的。
改革开放以来，政府的开放性日益增强，社会各个方面都在进行着多角度的博弈，政府机关的政策制定，正在成为各方意见和利益互动的活跃过程。
领会文件、政治学习还没完全"过时"
在中国的政治生活中，政府机关有一个经常性的活动，就是政治学习。大体而言，2008年以前，每年都要有不同专题的政治学习。而在2008年以后，机关的专题学习和学位学习风气日盛，人事部门与名牌大学联合，举办各类课程学习活动，机关的学习风气开始改变。
政策设计与政治学习的关系是什么？对此我最直接的体会是，这其实是一种转变机关官员理念的好方法。中国人价值观的形成，往往是通过背诵经典不断加深理解来完成的。
1978年以来，许多新的思想往往通过党中央和国务院的文件来体现。在政府机关工作，就一定要对基本文件有一定深度的理解。政府机关的具体政策，如果不去系统学习有关的文件，那是很难有准确的定位的。需要说明的是，1978年以来，许多中央文件的产生，往往要不断地反复征求各个方面也包括地方的意见，甚至还要征求党外人士的意见。
这样的大文件，其实是一种基本的社会共识。改革开放以来，重要文件的起草，往往要经过多方讨论修改，文件的语言和内容包含很多有价值的内容。
如何将文件价值转化为行政规范和标准？我国目前的通行做法是先要认真学习，学习有关的文件和领导的重要讲话，对于政府政策的定位是相当重要的。一项政策，最为基本的要件，首先就是解决问题的定位。这个定位，既是社会价值的定位，也是眼光的定位。
社会价值，往往不为人所觉察，其实是相当重要的。以城市最低生活保障制度为例，如何定位，最为重要的，就是一个价值取向问题。如果仅仅认为是完成上级交代的事项，那样就会采取一种办法，比如完全按照有关的指示来逐字逐句落实，如果出现问题，就埋怨地方官员不认真。而如果地方的一些矛盾超出了政策的范围，就表示无可奈何。
如果将中央文件进行更有深度的定位，政策的执行就会是另一种格局。我在行政工作的落实过程中常常要求整个系统要以解决老百姓的问题为本。如果实际发生的矛盾与文件不太符合，那就从群众实际出发，先平息矛盾，再调整文件。这样，我们的许多政策就能够随着群众的需求而不断地得到完善。
文件的设计，其实有很强的价值功能，也就是说，要进行基本的政治和社会定位。现实中存在着一种倾向，常把对文件负责和对百姓负责对立起来，其实，在计划经济向市场经济的过渡时期，行政缺乏变通，政策定位过于狭小，往往把社会矛盾复杂化了。
政策定位也需要眼光，特别是需要了解国内外的情况，这就需要建立学习型体制，因此为了推动政策设计的完善，在现行的体制下，当较为发达的智库还相当缺乏的时候，行政官员自身的学习能力是相当重要的。这种学习，除了阅读相关的书籍之外，到国外进行相关的考察，也是不可缺少的。
在国家减灾中心的工作机制中，有一个每天早晨都要在8点报出的"昨日灾情"。这个信息报送，对于中央有关部门负责灾害管理的官员，有着很强的提示作用。记得有一天我在国务院开会，碰见当时任中国气象局局长的秦大河院士，他对我说："你们那个"昨日灾情"太有用了，我每天上班都要先阅读，还要分送给其他人。"这个办法，其实是学习了法国灾害管理局的经验，又在一定程度上进行了改进。
政策设计过程中的定位，决定了行政力量的部署和工作重点。比如，在推进城市最低生活保障制度的过程中，有意见认为，必须严格标准，逐步推广，不然就会浪费国家经费。这就是一种价值定位，就是要按照其理解的方式对国家负责。所以，我们发现了一些有趣的现象，有些福利性的补贴、有的政策竟然计划要通过十年八年的时间来推广和普及。
我的看法是相当不同的。在发达国家，一般要有10%以上的人口享受低保，尽管他们存在着其他多方面的社会福利；而在非洲和许多发展中国家，往往有20%甚至更多的人得到最低生活的保障；南非得到类似于最低生活保障的人数在40%左右。根据国际社会的经验，也主要根据我在基层直接调查的结果，可以得出，中国当前需要解决的一个主要问题是，相当多的贫困人口的基本生活还没有得到制度性的保障。即使要达到美国10%以上的人口能够领取食品券的概率，我国社会也应该有1.3亿以上的人领取最低生活保障金。正是本着这样的定位，在指导行政工作中，我将得到最低生活保障的困难人数作为主要的问题来加以解决。如果大量的贫困人口得不到救助，那么，无论制度多完美，也不具有实效，更不可能解决需要解决的突出社会矛盾。
解决主要的问题，会不会有一定成本？会不会有个别不准确的案例？回答是肯定的。这里是一个两害相权取其轻的价值定位。因为，在几千万贫困人口还得不到救助的情形下，只把工作的重点放在几万人即使是几十万人身上，那确实是政策设计的一个偏差。
许多地方为什么富裕之后还是社会矛盾不断，贫富差距还在不断加大？在我看来，那些地方的政策定位出现了问题。在不准确的定位下，表面看起来有道理，但不符合实际情况，结果发现不了大问题。因此，中央重要文件的深度学习并充分发挥其社会价值，官员个体的学习与研究，出国考察以开阔眼界，我认为都是相当必要的。
部委是政策的加工厂
国家绝大多数政策都是由部委制定的，部委客观上是政策的基本加工厂。部委的工作质量，往往决定着政策的质量。国家的政策要产生深刻的影响力，在设计政策的过程中，一定要有地方的积极参与。这种参与，千万不要浮在表面上，而一定要深度理解基层的想法，明白基层的矛盾所在。
在村委会选举政策的设计过程中，我们遇到了一个比较困惑的问题：有的地方发生了村民砸票箱的事件，结果选举就没有办法进行。这是不是因为农民的选举素质很低造成的呢？带着这个问题，我请教了多位乡镇领导，他们给了我相当坦诚的回答。
原来，选民敢于砸票箱，表面是村民所为，实际上是有乡镇干部撑腰。因为乡镇干部间的利益纠葛，如果现任的村干部落选，可能就会产生大的矛盾。所以，在一些乡镇干部的授意下，一些人就敢于破坏选举。得到了这样的回答，我们就更加明白了基层利益关系的复杂性。所以，我们的指导口号就是，民主是一种利益关系，选举是一种利益关系的调整方式。这就需要进行多方面的培训，然后制定出更为严格的程序，设定秘密划票间，通过程序来保证选举的顺利进行。
正是有基层的经验，选举的指导往往能够取得更为明显的效果。关键就在于，通过选举，乡村之间的利益关系得到了平衡。由于三年一选，即使有一些官员的手脚不太干净，还会在可以容忍的范围之内，所以很少有矛盾上升到极端的情况。
最有意思的是，如果有问政于基层的意识，就可以通过日常的生活交往得到更多的信息。比如，在推进农村选举的过程中，一个在乡镇政府工作的亲戚，一次偶然对我大发农村选举的牢骚。他说，不知道什么人搞的农村选举，真是太不该了，如果不搞农村选举，村干部都怕乡镇干部，我们每天中午到村子里，他们怎么也能杀只鸡来招待，而在选举之后，村干部任职的决定权靠选票而不靠乡镇干部，现在到村子里村干部都躲着你，要吃顿饭都困难了。我听了以后，十分高兴选举后的变化。当然也对这位亲戚说，推动农村选举，就是我的工作，你们每天少吃一只鸡，我们的社会就好了！
