在这种体制中，幸亏是"下面"有一定的应对能力，才会保证国家体制的正常运转。而一旦"上面"的政策较为符合地方的实际，地方执行起来不仅不会打折扣，还会因地制宜搞创新从而使政策的影响力更为久远。
3.领导眼中的优秀下属
中国有一个词，叫做"官话"，说的是一个官场标准和官员内部的行为规范问题。上级的官员如何看待下属？如何评价下属的工作？如何决定下属晋升与调任？在历史书籍中，许多篇章往往按照道德标准对有关的事件进行了较为详尽的记录，而真正的人事行政运作和管理过程则模糊不清。现代中国是历史中国的继续。即使计划经济体制下，也往往还是按照极高的道德标准来选拔官员，当今，选官与任官依然是中国政治生活中的一个重要话题。
"德才兼备"能做到吗
我国政府和社会的用人标准大体一致，往往用一个词来概括：德才兼备。按照这样的标准来选择官员，中国的行政官员应该是谦和君子，有极高的道德修养，还要有很强的行政管理能力。
我在政府机关工作几十年，做了多年的处长、副司长、司长和国家减灾中心主任，在行政体系中既要作为下属被领导评价，还要管理一个处、一个司甚至一个独立单位从而作为领导来评价下属，"使用"下属。
在国家机关中，如果说一个司长有很大的用人权力，那是不可能的。因为一个部委有专门的人事司局，执行人事管理职能。按照规定，一个业务司局，最为重要的职能是负责具体的行政事务办理，包括规划相关的政策，起草有关的文件，办理相应的会议并负责相应政策的落实等。
但在实际的行政过程中，司长还是有一定的人事晋升与调动的建议权，或者说，对下属的工作情况，一定会有相应的评价。而这个评价，对于人事部门意见的形成往往要产生较大的影响。在通常的情况下，如果司长不同意下属在本司内得到晋升，人事部门往往就要尊重司长的意见。而如果司长特别地推荐并且强烈地要求使下属得到晋升，这样的意见也同样会在一定程度上得到尊重。现行人事制度给予了"一把手"一定的人事权，不过，机关中部门负责人的人事权远远不如地方领导人，他在客观上拥有着决定权，民主推荐的体制反而强化了"一把手"的人事决定权，这在体制外是很难想像的。
我在民政部工作期间，特别是在担任救灾救济司司长以后，城市和农村最低生活保障业务、灾害管理业务、社会福利和慈善事业发展的业务得到了系统、全面的转型，因而也产生了一些新的机构。比如，以救灾救济司的救济处为基础，2004年建立了"低保司"，后来更名为"社会救助司"；在救灾救济司内部建立"慈善事业工作处"，2008年又将这个处与社会福利和社会事务司的两个处组合建立"社会福利和慈善事业促进司"；2003年组建"国家减灾中心"，以后又发射减灾卫星从而使减灾中心与卫星中心合署办公，形成了超过百人的机构。这样的行政职能扩张行为所产生的机构变动，必然要产生较多的职位，当然也要进行相应的人事调整。
在我担任司长的近十年期间，我的部下职位变动或者职务升迁的，仅是司局级别的就达10多人，而处级岗位的变动则是更多。在民政部，救灾救济司机构的不断扩张，其内部的官员晋升机会相对别的单位要多得多。特别是国家减灾中心的组建，完全是一个空白，要几年内在新进的基本缺乏行政经验的几十个大学生、研究生和博士生中挑选出适宜的部门领导人，确实是一个巨大的挑战。如何用人？如何选人？对我来说是相当费工夫的。
我对德才兼备的体会与传统理念不尽相同。因为国家机关的行政事务，要求公务员都要有基本的品行，如果特别差劲，那就不可能成为称职的公务员。至于才，也需要进行分析。因为公务员要办理公务，就需要基本的技能，尽管公务员之间存在着一定的差别，但并不如所想的那样存在着天壤之别。
所以，我认为良好的部下，首先是要能够较好地履行职责。当然，我的部门工作，节奏相当紧，要较好地履行职责的确是相当不容易的。比如，2001年9月，我对全国城市最低生活保障制度的基本普及做出在一个月内完成的部署，当全国民政系统进行全面行动并且放弃国庆节长假而不间断地工作的时候，当时在救济处工作的6个公务员就需要承担起具体部署并跟踪实施和进行地方督察的行政任务，这就是一种严峻的考验。
投票选不出"先进生"
根据我在行政机关的多年实践，对于绝大多数公务员而言，他们之间并不存在着巨大的差别，因而最好不要用"好"与"坏"的简单概念来区分。
我的基本判断标准就是业务的绩效。在我担任司长和减灾中心主任期间，一直坚持这种特殊的评选先进的办法。
而在相当多的单位，评选先进就是依靠投票，谁的票多谁就能成为先进。我认为，这样的规则在行政机关相当不妥。这样评选的依据可能是人际关系，而不是业务水平，有的人承担了相当多的业务，但由于不善交往，人际关系并不一定好，结果就不会得到多少票，这样的规则一是不公平，二是未必能达到目的。
我倡导的考核办法，是将个人一年的工作评价，划分为十多个项目，然后来进行分别评价，最后综合计算总分。所以，年终评选先进，我倡导按照分数而不是票数来进行评价。这样一种评价办法，原来没有多少票数但实际上承担了多项业务，并且在工作中绩效表现优秀的公务员可能获得较高的分数。为什么这样的人能够得高分？主要是因为有专门评价工作绩效，还有工作能力评价包括文字水平等的项目。
这样的评价办法，并不是取消了领导的评价。因为领导也在参与打分，同时又参加考评委员会，最后决定的时候，司长往往还要说出一些决定性的意见，考评委员会是要尊重的。比如，在几个处参加考评的情形下，一个处的人员较多，这个处的大部分人可能会得分较高，而另一个处较小，人们得分就可能低一些。在决定先进的时候，就要进行协调，如果只有两个名额，那么一个处就只能得到一个名额。这样的平衡，一般都不会造成矛盾。
成为上级眼中的优秀下属，是许多下属的希望。我是一个强调机制的人，人们认为我把事业看得相当高。这样，我眼中的优秀下属，第一位的，就是有较强的业务能力并能够做出成绩来。但考核的机制和标准是最为基本的依据，并且具有透明度，这样的结果要更为重要一些。即使是要平衡各个业务处之间的关系，也要将这些情况说明。在我的团队中，大家通过对业务的贡献得到评价，尽管内部也有一些矛盾，但总体上还是有较强的凝聚力。我们经历的最大的考验就是汶川大地震救灾的具体组织协调，我的团队还算得上合格，国际社会的同行也给予了我们很高的评价。
一把手是树风气的，他的眼界对于整个单位公务员的评价是相当重要的。许多单位通常把写多少讲话稿、开多少会议作为评价的基本指标。我的评价指标较为简单，那就是，一项行政工作，究竟如何使社会受到积极影响并产生明显成效。因为我们是国家机关，我们的工作，关乎到国家一个系统的运行。也许，我的这个标准有些过高。但回头来看，对社会、对困难群众、对机关自身建设，都是很有益处的。
我从不培养"自己人"
通过讨论机关的用人制度，我们不难发现中国行政机关的特殊性。最基本的表现就是，高级领导人通常由一般公务员做起，然后一个级别再一个级别地晋升，不能进行大的跳跃，越级提拔通常被认为是不正常的现象。
这就是政治与行政的合一。与许多国家不同，我们的行政机关往往是政治和行政合一型的组织。行政机关有着很强的政治功能，政治与行政密切结合，这是我国的一大特色。
政治与行政的合一，会赋予机关双重职能，即政治职能和行政职能。政治职能是要联系社会，判断社会问题，分析趋势。政治就要有人事的组织，人际关系的培养，团队利益的保护与扩大，特别是团队内部的效忠意识培养等。而行政职能则需要中立，需要按照法律来不偏不倚地办理公共事务。行政事务的公正性即使在中国古代也是一种通则，有的官员按照法律来判决甚至惩罚皇帝的亲属，皇帝也并不因此而怪罪这样的官员。
不过，由于公共事务不发达，古代政治与行政基本不分，但是，古代所发明的科举制度，还是较为妥善地处理了政治与行政的划分问题。所谓"七品芝麻官"，就是说，七品官员，已经属于较低级别。而在县衙之内，还有一定的文吏。大体上，通过科举考试产生的状元、秀才、举人等，才可以成为政治性的官员，而一般有文化的人，则担任文吏。所以，在中国古代，行政机构之中，官与吏之间还是有明确区分的。
不过，区分的制度主要是通过科举而不是选举。
新中国成立后，如何建立起新的政府管理系统？1954年，随着宪法的制定，一种新的官员级别制度产生，称为"三十级的干部制度"，即按照一定的资历和能力来划分官员的级别，一级最高，三十级最低。在这个职级系统中，十三级以上即为高干。而在以后的年代中，由于阶级斗争不断，行政系统的政治化倾向极为严重，但职级的制度还是得到保留。
直到1985年，这样的工资待遇制度才被废除，而采用了以职务为惟一标志级别的制度，即科、处、局、部等制度，政治领导职务也纳入到了这一系统，如县处级、省部级等。
将政治与行政合一，出现了机关的政治化，特别是用人制度的政治化。政治上可以"一朝天子一朝臣"，行政机关决不能这样。因为行政事务是技术性的管理，特别是供水、供电和交通运输等关系到人民日常生活的事务，不可能因为一个领导的更换就要将规则全部更新，这就需要熟悉业务的人员。
而由于机关的政治化倾向，就出现了一个普遍的用人规则：谁是谁的人，就要听谁的话。我在机关服务的经历中，经常听到这样的讨论。许多好心的人也劝我注意用自己的人。
其实，谁是自己的人？我仔细想了想，在国家机关中，真正有亲属关系的很少。所谓自己的人，除了极个别理念相同或者志趣相投的以外，其实是经常和领导交往的人或者说为领导办理一些个人事务的人。在行政机关中，这些关系多属职务或岗位行为。如果离开了一定的职务和岗位，这样的工作关系就会中断。有许多领导干部并不明白这样的道理，往往感慨人心不古，在位时大家趋之若鹜，离开岗位后"人走茶凉"。甚至流传着这样的故事：领导在位时，遇到节日，串门拜访者盈门，离开岗位退休后第一年，老领导还希望与往常一样有许多人拜年，甚至按照传统敞开大门来迎客，结果是门可罗雀。其实，职位或岗位的关系构成异化为"自己人"和"不是自己的人"，是政府机关建设中的一大弊端。政治与行政不分，使许多领导产生了一种幻觉，似乎人们拜会和尊重的不是职务而是个人，结果导致部下的行为扭曲，自己的心态也扭曲。
我在机关的岁月中，已经把这个道理看破。所以，我没有什么"自己人"，因为我不培养对"我"而不对工作和事业负责的"自己人"。担任司长时，我不鼓励部下的奉承。而离开岗位后，我从来也不期待与大家保持原来工作时的密切关注。结果，我没有想到的是，由于理想与信念，我的老部下，反而更加尊重我，也一样关心我。我没有感受到世态炎凉，更体会到健康的心态是多么重要，对政府机关政治与行政不分的弊端也有更深的感悟。
首长是机关的利益代表吗
倡导民主作风，是政府机关建设一个相当大的趋势。为了保证机关干部选拔任用更加合理，机关确实也引进了不少民主的要素。民主意味着投票。我在民政部期间，民政部各类职位的晋升，就大量引进投票的要素。
一个公务员要晋升副处长，就要参加演讲，还要司局级官员来投票；而一个处长要晋升副司级职位，副司长晋升正司的职位，都要在全机关演讲，然后进行投票；甚至司局长晋升副部长，也要让全体司局级官员来投票。
当然，这样的投票，与一般意义上的投票选举还是有相当大的不同。原因主要有三点：第一，投票选拔是民主推荐而不是真正选举。按照官员的级别不同，划分为A票（部级官员）和B票（司局级官员），有的甚至还有C票（处级官员）。不同的种类计算汇总时所占的比例也不相同。如部级官员的投票，在计算票的数量时是要占相当大的比例的，有的甚至要达到70%，按照这样的规则推荐一个副部长，只要能够得到部长、副部长的推荐票，就等于绝大多数已经同意。也就是说，其他级别的选拔票一般是不可能产生大的影响。
第二，票数结果并不公开。既不即时公开，也不事后公开。民主推荐票客观上是一种参考票，尽管在投票时还要确定监票人，事实上，没有公开，监票有什么意义呢？
第三，投票时一律不设秘密划票间，要求现场划票。不同于其他投票选举，可以秘密划票间填写选票。
当然，机关选票的填写比地方还要规范一些。有一次，我曾经要求大家统一实行秘密划票，结果就实行了。但总体上，大家认为，投票不一定要实行那么严密的程序和技术。这是一种文化障碍。而在地方，有时为了控制选举，甚至采用了公开填写选票的方式。这是官员的素质低吗？看来，文化的障碍才是主要的。
需要说明的是，我担任处长、副司长、司长，都没有经过民主推荐，因为那时还没有这一制度，因而也不可能亲身体验这样的规则。不过，我也是多年部级后备干部，说没有一点点体会，那是虚伪的。
优秀的公务员到底谁说了算
市场经济确实改变了中国的历史进程。我们不仅仅要富裕，富裕之后的挑战更是全方位的。如何建立现代官员的评价体制就是这种重大挑战之一。
能不能全面照搬西方？答案是显而易见的。因为中国的许多情况与西方不同，文字不同，文化不同，要处理的问题不同，所以不可能照搬。能不能不学习西方？当然也不可能。因为我国社会毕竟已经到了一个财富增长的关键阶段，北京2011年的总产值已经达到16000亿元，人均GDP已经达到12447美元。中国的财政收入也已经超过10万亿元。我们的企业已经走出国门，与世界经济接轨，中国制造已经步入世界。我们现在所需要的，是如何进行具体研究，先要把现实的矛盾描述清楚，然后再探讨一种改进的办法。
