这里说的是一些个案故事。实际上，问政于基层有着多种形式。仅就国家部委一个业务司局而言，首要的是要保持与各个省级民政厅局业务处室之间的业务交流，救灾救济司每年都要在春节之后召开年度工作会议，部署全年的工作。这是交流业务的机制性联系。而在基层政权建设司工作期间，每年夏天，都要召开处长级的会议，总结交流农村选举和村委会组织建设的经验。在福利慈善司，则是利用儿童福利和养老事业的各种论坛，与地方展开积极的交流。
国家行政机关客观上具有与地方展开信息交流并且对地方工作进行评价的职能。地方部门的工作人员到北京，既希望得到一定的资源，也希望得到一定的信息，知道国家部委具体部门的基本工作意见。同时，地方部门的负责人遇到一定的困难，也希望从国家机关的有关部门得到答案。还有一种工作方式就是抓典型。这是地方对全国政策产生直接影响的重要渠道。地方为了创新行政工作，往往希望成为全国的试点单位，或者成为全国的模范典型。推动农村选举，客观上就是运用抓典型的办法逐步推进的；孤儿福利制度的经验，也是在山东威海市先行示范，后来则是广西防城港市全面建立孤儿的福利制度。在中国社会转型的过程中，之所以没有出现大的动荡，并且能够较为成功不断推进，一个关键的经验就是，国家部门相当尊重地方经验的创造力，同时也照顾地方经验的多样性。国家部门并没有拿一个尺度来要求所有的地方，允许地方进行不同的试验。
回顾过去的经验，正是"摸着石头过河"，使国家各个行政部门避免了传统中自以为是甚至对地方颐指气使的态度。其实，人类社会的发展，凡是发展速度相当快的国家，哪有一成不变的公理和模式？允许地方大胆地试验，国家行政部门就可能少犯一些大的错误。
我并不同意那种认为"水太深了，就摸不着石头"的说法。其实，所谓"摸着石头"，就是要注意避免过于主观的理念。即使是一些改革的办法，也要注意摸着石头，不要一刀切。因为在中国的文化传统中，官员的刚愎自用是相当常见的一种现象。特别是一些以改革、反贪污腐败为口号的行为，往往把事情说得很绝，把改革与不改革尖锐地对立起来，把具有一定普遍性的问题描述为罪大恶极，实际上容易走极端，不利于大家打开思路，找到切实可行的办法来解决问题。
当然，尊重地方，并不是事事尾随地方。部委的业务司局客观上是政策的加工厂，需要将上级的指示进行深度领会，以此为基础，来制定具体的行政指导政策。如果不进行深度加工，只是上级政策的传声筒，那就说明部门的职责没有到位。
业务司局的政策加工和转化职责的履行，是具有较大挑战性的工作，因此特别强调专业性。民政部曾经推行业务轮岗办法，交流岗位的司长们都有一个体会，那就是：三月无外行，三年无内行。也就是说，到一个新的业务司，三个月以后，可以不说外行话，但在三年之内，一般不会特别熟悉并且会有全面系统的创举，除非学习精神极强，能够及时把握住单位的得失、现状与发展趋势。
我所在的司局与地方的交往，往往是司内已经有成型的方案，然后再与地方交换意见。许多方面，地方都要修改。也就是说，一定要先有主导性的意见，然后再与地方进行积极的互动，才会形成良性互动的机制。
政策跟着大众走，大众为何仍不满意
随着互联网的发展，社会的进步频率正在迅速加快。这样的社会格局，对于国家机关的政策设计，提出了新的更大的挑战。新的挑战突出表现在，互联网的发展尤其是微博的日益普及，使得大众议政日益广泛和深入。微博参与是我们必须面临的一个现实课题。
在大众直接参与日益广泛的社会格局中，行政决策往往会追随大众意见而简单地回应社会，丧失行政机关的加工厂职责。
2011年的网络问政就集中在一些公募基金会的改革，有的基金会与社会大众进行直接互动，根据大众的要求推进信息透明，但结果还是很不理想。
为什么会出现跟着大众意见走但大众并不满意的现象？原因说起来复杂，其实也很简单。那就是，大众的意见往往差距很大，因此需要一定的公开讨论，并通过一定的组织形式来表决，还要有相应的智库帮助，设计较为系统的方案解决社会问题。
比较而言，西方的网络民主反而不如中国的发达。这是将来公共政策制定过程中需要特别注意的方面。
我国社会问责体制过强，这既是优势，也是劣势。有的朋友经常提醒我，有多大的能力办好的事情，那就说明也有同样的能力办坏的事情。如何避免我们的政策设计不出现大的偏差，还是要有一个系统的规范才行。这些意见是相当中肯的。比如，机关内部的许多规范，往往没有刚性的约束力，并且因人而异。如果有的官员有积极性，愿意抓典型，并且愿意下工夫来对上级的指示进行系统的转化，那就会较为充分地发挥机关的政策加工厂的积极功能。如果有的官员没有积极性，能否有一定标准来进行约束呢？
还有，尊重专家的意见也存在着一定的风险，在专家意见有分歧的情形下，如果有的官员要选择一些不那么符合实际的意见，也同样以专家的名义来实行，又该如何改变呢？
总体上，我们的传统体制尽管有着多方面的缺陷，但还是有相当大的优势。在网络参政日益发展的形势下，如何借鉴国际经验，结合中国实际，使政策设计更为合理地顺应社会大众的要求，从而保证社会的基本稳定，这是我国体制所面临的一个相当大的考验。
5.晋升与流动的规则
在国家部委内部，官员的流动尽管不算太频繁，但一定的内部和外部流动还是存在的。为什么官员会流动，流动的规则是什么？这是社会一直比较关心但又无法深入理解的事。
按照规定，2002年7月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，2006年1月，《国家公务员法》开始实行，应该说，官员流动工作都有一定的规范。但在实践中，为什么恰恰是在这些规定和法律颁布之后，反而往往是负责干部选择的地方领导人严重违反法律？其实，人们所说的潜规则，最重要的，就是官员晋升和流动的规则。
晋升问题，人们普遍关注，一般都要建立一定的规则，但实践中有不少漏洞；而官员流动问题由于不够引人注目，虽然有一定规则，但执行起来，还是有许多的操作空间。
流动的一般规则
这里说的流动，主要是说的平级调动。《国家公务员法》第十一章的标题就是"交流与回避"，其中共有十条之多来对交流与回避进行规范，可见这类现象在实践中经常发生。
按照法律规定，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流；交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。
国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备《公务员法》规定的条件和拟任职位所要求的资格条件。调任机关应当根据有关规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。
我在民政部22年，内部岗位有几次变动。回想起来，我们许多同事都感慨，职位不过是一张纸，这张纸上的文字变动了，位置就改变了。调动工作，说起来复杂，其实也很简单。
作为多年的司长，我的部下有调离的，也有从外面调进来的。当然，我自己也有几次被调动的经历。机关的一般流动规则，应该说我是有一定体会的。
机关内部岗位的变动，明确的类别大致可以划分为：第一，是担任同一职务或者在一个司局时间过长，因而需要交流。这一般是指的处级以上的职位。
第二，人们认为有的岗位比如处长或司长权力较大，比较敏感，过一个时期就要交换一个岗位。
第三，一定的亲属关系需要回避。国家机关这类现象较少，地方对党政领导职务规定了全面的回避制度，许多地方规定一些重要职位都不能由本县人担任；在公务员法中明确规定，公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。也就是说，地域的回避已经下到了乡镇一级。
第四，有些岗位的人员能力不够胜任，需要调动到其他更为适合的岗位。
第五，有些岗位空缺或即将空缺，有的人希望调动到这样的工作岗位。最后一类更为特殊，许多地方甚至一些部委也实行在退休之前几年就提前转岗，变为虚职，即调研员、巡视员等。大体上，在地方，到了科长甚至股长，就存在着提前转岗的可能，在基层，有的地方公务员只是50岁多一点，就转为虚职而离开岗位，实际上等于退休。而在国家机关，主要是司局级的官员存在着转为巡视员的问题。因为在国家机关中，如果一个人担任处长多年，最后往往会转为助理巡视员即晋升一级。
在这些类别中，有些规则是相当难以明确的。比如，大家常说的敏感岗位，也就是掌握人事任免和资金分配的岗位，往往会受人"尊重"，并且也能够办理一些人际关系性的事务，从而便于自己将来的晋升等。
我从基层政权建设司到救灾救济司，作为赈灾大员，地方确实尊重，我也能够体会到两个单位许多方面的不同。特别是救灾一线的工作，经常和省级领导共同工作，能够建立起良好的工作友谊。但是，当我担任司长以后，我清楚地意识到，传统的敏感性，既危险，也有腐蚀性，我之所以推动建立四级灾害应急的响应制度，并且公开救灾标准，就是在探索如何让敏感的位置变得不那么敏感。开始时大家也不太适应，但慢慢地大家也就习惯了。因为公开了许多规则，从整体上大家可以避免多方面的矛盾。
规避敏感，传统的办法是交换位置，实际上应该推进体制改良。但是，体制的改良很不容易，常会导致不规范的现象。比如，究竟哪个位置才是敏感的呢？实际上不好定义。
政府资源的分配，在世界各国都是一个敏感的问题。国外的解决办法就是公开化，非常公开地讨论。
而在实践中，国外的议会更多地是在讨论财政问题，拨款问题。据我所知，美国总统向外国救灾援助时的权限，只有10万美元。所以每逢中国大灾，美国表现都不如别的国家。作为一种补救，美国往往使用军队来运送救援物资或者参与救援，这是法律许可的。
我们把需要全社会公开讨论来解决的问题授权给行政部门来解决，这是最大的弊端。官员也不是神，都有七情六欲，手一偏，心一动，可能就影响到了大事！
有人认为规则都很好，关键在于运作的人，人不好，再好的体制也不行。我的看法恰恰相反。还是规则的问题，我们现在的问题是缺乏公开透明的系统程序和技术，许多人认为规定不贪污的规则就是好规则，其实，口号是不贪污，而在细节上则是没有不规范的行为就办不成事，这样的口号和规则何谈正确与合理呢？
轮换岗位是为增进体制活力
岗位轮换，是行政机关内部增进活力的一个重要手段。在行政机关内部，晋升机会和工资奖励不可能如同企业那样在较短的时期内实现。因为行政机关的特性就是其稳定性，而这种稳定性，正是通过人员的稳定和职位的稳定来实现的。但是，长期稳定，十多年甚至几十年就在一个处室或者一个司局工作，就会造成相当大的惰性，思维按部就班，行为循规蹈矩，难以创新。如何打破这样的格局呢？
在中国的体制中，对于交流从来就相当重视。在有关的选拔任用工作条例中明白地规定：实行党政领导干部交流制度。（一）交流的对象主要是：因工作需要交流的；需要通过交流锻炼提高领导能力的；在一个地方或者部门工作时间较长的；按照规定需要回避的；因其他原因需要交流的。交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。（二）地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。民族区域自治地方另行规定。同一地方（部门）的党政正职一般不同时易地交流。（三）党政机关内设机构处级以上领导干部在同一职位上任职时间较长的，应当进行交流或者轮岗。（四）干部交流可以在地区之间、部门之间、地方与部门之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间进行。（五）交流的干部接到任职通知后，应当在党委（党组）或者组织（人事）部门限定的时间内到任。（六）地方党委、政府领导成员原则上应当任满一届。
这样的规定，最为突出的，是要避免不交流所产生的负面影响。但在行政机关内部，交流的目的，最主要的还是两个相当正面的原因：一是工作需要，实际上是机构建设的需要；另一个就是提高干部的领导和组织能力。也就是说，交流的原因，是正面大于负面。或者说，绝不仅仅是为避免出现更多的问题而进行的防止性的交流，其主要的原因，还是机构和个人提升性的原因。
机关内部的交流，大体上有两种交流方式：一是在一个司局的内部，处与处之间的交流，最主要的就是处长之间的交流；二是司局之间，司长之间的交流。而副处长和副司长之间，一般交流的机会较少。
从1988年年底我开始到基层政权建设司的农村处工作，到1994年夏晋升为副司长，实际担任处长职务近6年。我作为一个有使命感的处长，面对着中国农村实行民主选举的挑战，每年每月甚至每天都在想着如何创新政策，那是不可能按部就班工作的。况且，这样的创新，在宪法和法律的框架内，没有具体的行政边际，我自己又从事学术研究，并且还把自己的行政实践作为研究对象，工作起来就会比较投入，甚至休假的时间也在思考和研究工作。
但是，对大多数职位来说，更多的是一些日常的年复一年、月复一月的重复性工作。一项行政事务，具体到一个岗位来说，如何办理不违法，用不了半年，任何人大体上都能掌握了。以后的岁月，就是不断地重复这样的事项，对于人的创造性，客观上是会有某种抑制的。于是，交流就是不可避免的了。
从基层政权司到救灾救济司，对我而言，是一个岗位的大变动，对行政工作，对机构的创新，对个人工作能力的提高，其实都起了较大的作用。
