在边贸市场，无论是交易物品的种类、数量，还是交易时间、地点，乃至进行交易的对象都由明政府规定。
明初茶马贸易的规模，我们可以从洪武四年（1371年）户部的上书中略窥一二：陕西诸县茶园45顷，茶树86万株。四川238万株。规定茶税十取一。无主茶园命令军士进行种植，茶税十取其八。由此，茶税所得为陕西2.6万斤，四川100万斤。
第二年，朱元璋在秦州（后改为西宁茶马司）、河州、洮州设置了茶马司，专门负责茶马贸易。茶马司设有司令、司丞各一人。洪武十五年（1382年）改设大使、副使各一人，大使为正九品、副使为从九品。与此同时，又建立茶课司进行茶叶征收。再设批验所对茶引（通常每个茶引可以贩茶100斤，课税数百钱）、茶由（贩茶不足一引的称为畸零，茶由就是贩卖零星茶的执照）的真假进行鉴别。
最终，朱元璋设计出了“金牌信符”，金牌居中上写“皇帝圣旨”，该行字的下左方写着“合当差发”，下右方写着“不信者死”，最下边为“下号金牌降诸番，上号藏内府以为契，三岁一遣官合符”。朱元璋还规定：只有见到持金牌信符的政府官员才可以与之进行茶马贸易，无者则以私茶贩卖论处。洪武二十六年（1393年）朱元璋命曹国公李景隆到西凉、西宁等西北边境颁发了41面金牌铜符，强行要求少数民族纳马。为了防止走私茶叶，朱元璋每月都派遣官员奔赴陕西、四川等地进行巡察。
私茶的判定以无茶由、茶引，或茶引、茶由与货物不符为标准。对贩私茶者的惩罚比对贩私盐的处罚要重，“私茶出境者斩”，对于边境守将也是死罪。对于贩私茶的规定，大概到了景泰年间开始放宽。成化以后，商人渐渐可以贩茶。特别是到了弘治年间，招商中茶之后，茶商可以运最多3000斤茶（30引），其中1200斤交给官方，余茶可以进行贩卖。
对私贩盐茶的处罚尽管很相似，但二者又有区别。贩私盐的主要惩处对象是明朝的官吏和汉人私盐贩卖者。对一部分少数民族地区的同胞，因为生活所需而私贩少量的茶叶，不给予处罚。即使如此，处罚也是非常严厉的，死罪必不可少。
但即使如此也抵挡不住贩卖私茶所带来的巨额利润的诱惑。其根本原因就在于：朱元璋的本意是将茶叶作为控制工具而不是商品，所以，采用的方式是压低马价抬高茶价。显而易见，这会使少数民族地区吃亏。
这种情况不可能长期存在。因此，茶马的比价起伏非常大。最终，洪武十六年（1383年）八月，兵部提议：河州茶马上马每匹给茶40斤、中马30斤，下马20斤。这种低廉的马价，显然不符合马的实际价值，因此，马价一路上涨。
四年后的洪武二十年（1387年）六月，马价已经到了962斤一匹。两年以后，继续上涨到1800斤左右一匹。永乐七年也达到了1186斤左右一匹。
显而易见，40斤对1800斤这种中央与地方马价的差别是如此悬殊。最终，政府将比价调整为上马一匹120斤，中马70斤，驹马50斤。与此同时，大力实行茶禁，以期茶禁之后茶价能够上扬。其后，果然茶叶价格上扬，宣德十年，84斤左右一匹；正统十二年43斤一匹；正德三年87斤一匹。如果折银的话，弘治前每斤茶折银0.02两左右，弘治朝则上升到0.05两。
对于每日一变的兑换数字，许多人都为之发愁。有的人是为了自己的私利，有的人则是为了国家利益。杨一清这位明朝的治世能臣，在弘治年间就曾为此做过算术题。
杨一清数学政治思维
令今人汗颜的杨一清算数
弘治十七年也就是公元1504年的某一天，都察院左副都御史、督理陕西政马茶法、茶马互市的杨一清，伏案看着奏报，他是越看越高兴，不禁提笔向皇帝陛下写了封奏章。他说：
因为贩私茶的现象严重，早已经陈旧的茶马法规、贸易法则根本无法实行。
此次，我用了1570余两银子收购茶叶78820斤，换得马900多匹。如果用银直接买马的话则至少需要7000余两。因为目前的茶叶价格是0.02两一斤，马价一般为7.78两，每匹马就要折茶389斤。而本次交易中，每匹马仅折茶87斤左右，折算成银的话，每匹马仅值1.74两，净利润约6.04两，净利润率高达347%。所以，万岁呀，为了国家急缺的战马，为了增加国家税收，防止巨额利润流入奸商、走私犯手中，朝廷应该实行招商买茶制度。国家不再统购统销，而是由商人自行买茶到指定地点销售，照章纳税。
这次上书之后，弘治皇帝批准了户部的建议，决定召集陕西、山西的富商们进行茶叶招商引资。其后，杨一清再次上书，再次为皇帝算了几道数学题。他说：招商买茶能否成功全赖定价。茶商为了利润绝对不会抬高收购价格，这样，只要我们控制好运输价格，朝廷就能得利。当然，也不能为了得利，而故意让商人赔本，这样就没人买茶运茶了。经过臣的测算，官商都满意的最佳点是，每1000斤运到茶马司给银50两，其中茶价银25两、加工费和运费25两。然而，还有一个问题，如果某一两家大型茶商买茶数量过多，就会挤占其他中小茶商的利益。这样，政府就可能被一两家或几家大型茶商钳制，从而影响国家法律施行。所以，每名茶商买茶不能超过1万斤。
按照以前的做法，官银1万两，战马不过1000匹（马价上升）。按照上述方法，官银1万两，可以买茶20万斤（茶价上升到每斤0.05两），可买马将近3000匹，平均67斤茶叶换一匹马，差价为133斤。由此，净利润高达200%。
明代中前期，明政府最大的心腹之患就是北方蒙古部落。到了弘治年间，蒙古部落再次崛起，边关告急。弘治皇帝命令边关积极备战，然而却忽然发现战马不够了。
明初茶马贸易每年可换来几十万匹马，而此时马匹却少得不够用了。为了增加战马，孝宗急需能人来整顿茶马互市和苑马寺。经过考查，兵部尚书刘大夏推荐南京太常卿杨一清为都察院左副都御史，督理陕西的茶法和马政。弘治十五年（1502年）杨一清走马上任。
杨一清发现，在边关对茶马贸易的管理本应是一体的，但实际却是分头领导。例如，马政由太仆寺、苑马寺负责，由巡抚兼管，茶马司由巡茶御史主持。
二者各自为政，互不配合。如此造成的结果是，茶马司只管以茶易马，只注意完成换马的数量却不重视马的质量。苑马寺只管将马分配给官军，不管马匹能否上阵。许多战马买来之后，相继病倒。为此，杨一清主张合二为一，统一管理，由巡茶御史统一管理。
与此同时，他罢了苑马寺卿李克恭的官职，这家伙在任三年竟然使6400多匹战马被人盗卖；还撤了灵武监正李谦，这家伙在北京借了高利贷，为了还钱到了灵武后四处搜刮。
在罢免了七八名办事不力的官员后，他又大举提拔一些资历比较浅的官员，如平凉通判张檄、泾荆州知州岳思忠等。他还把山西行太仆寺卿王琰与陕西行太仆寺卿袁宏进行对调。王琰的特点是作风凶悍，袁宏是作风稳健。显然，对于身处改革之中的他来说，王琰比袁宏更合适在他手下工作。除此之外，对于在任上一直兢兢业业的陕西马政官员们，杨一清则为他们请功嘉奖，例如对苑马寺卿车霆等人。
经过一番努力，陕西马政官场风气为之一变。同理，对茶政杨一清也如法炮制。
然而，上述努力只是处理了表面问题，本质的问题还没有涉及。根本问题是没有茶没有马怎么办呢？明初开始施行的开中制已经完全失效。当时，陕西的茶税只有2.6万多斤，即使大规模地打击私茶之后，也不过4万多斤。因此，他一方面查实陕西茶园实际面积、产量、茶户数等，进行补税，由此增加将近2万斤的茶税；另一方面则开始施行案例中提到的招商买茶制度。
因为盐茶是商业税中的两大重点，在明代关于茶叶的法规和盐是相仿的。盐施行开中制，茶也是如此。“招商纳米粮支茶引”也是官方垄断生产、运输、销售的重要形式。但在边关地区，官府垄断是占主体，像盐那样商售的情况则主要在内地。
杨一清在边关施行的招商买茶制度，解决了官方买茶中的腐败成本、运茶中的侵夺商民利益的问题。封建社会政府的话就是一切，尽管表面上说会给商民运费，然而，实际上很多地方政府应给的钱流进了官府或个人腰包，从而让商民运茶变成了一种强制性徭役。
在这方面，朱元璋也曾经做过一些很流氓的事情。例如，为了应对边关安全问题，朱元璋曾经实行过“运茶支盐”制度，然而等到边关钱粮盐安顿好之后，又将其废除，致使大量商人受到伤害。直到弘治后期，杨一清才实行招商买茶制度，由商人进行运输，完成之后给予报酬或盐引等其他商品售卖权。从杨一清改革之后，官方运茶卖茶的比重越来越低，最低的时候只占20%。当然，这是动态的比例。
杨一清之所以对茶叶如此看重，朱元璋之所以甚至不惜杀了女婿也要整顿茶叶市场，除了边关贸易关系政权兴衰的原因之外，为了保证政府税收也是很重要的一个方面。很不幸的是，同盐一样，茶自明代初期开始就面临着走私问题。因为，利润非常大，许多人为此铤而走险。杨一清就差点被他的手下们杀害。
私茶泛滥：围攻杨一清
为走私十三将领围攻杨一清
弘治十六年（1503年）十一月，发生了一起惊心动魄的走私案例，它令明代为何没有禁绝走私的原因展露无疑。那一天，杨一清面临着自上任以来最危险的一天。总兵刘胜率领边严准、刘恩、王得、马良、施礼、丘雄、梁守、熊完、林彦彬、文信、张信、樊祥、何安等13名将领围功杨一清，他们个个剑拔弩张，声称如果不放了姚堂绍他杨一清休想站着出去。
甘肃总兵领右军都督府都督佥事刘胜看着杨一清，忽然冲着将领们怒吼道：“你们这帮狗东西，还不放下武器！胆敢对杨大人无礼！放下，放下！”马良等人气哼哼地把宝剑入鞘，刘恩则不阴不阳地对杨一清说道：“杨大人，您刚来边关一年多，怎知兄弟们的苦。您是在江南被风花雪月娇惯了的人，比不得我们这里粗茶淡饭、风沙蔽日”。
文信也道：“杨大人，您要知道，于易宣、王奉都是我们出生入死的兄弟。
那姚堂绍十数年来为边关纳粮纳盐作出了不少贡献呀。”施礼道：“他们虽然私自贩卖4000斤茶叶，可不过才二三百两银子而已。”
杨一清冷冷地看着他们，沉默着。大厅内静得可怕，连一个绣花针掉在地上都能听到声响。突然，杨一清拍案而起，指着他们怒道：“现在国家面临边关危急，你们难道想通敌吗！你们竟然敢对长官剑拔弩张，难道你们想反叛朝廷吗！”
众人一听不禁一愣，何安最先缓过劲来，一声怒吼，手中宝剑出鞘，用剑尖指着杨一清怒道：“杨大人，我们既不通敌更不敢叛国，就是想得些小钱改善生活。这条路您不给通，那我们也只好不敬了。在边关杀个人算得了什么！”
“哈哈，杀个人是算不了什么，但是你们敢杀我吗？”杨一清豁然站起，从桌案后面走到了何安面前。双目直视何安，“何安呀何安，你今日若敢杀我，我问你何处可让你安生！来人呀，把何安给我抓起来！”杨一清说罢，两名士卒上前。何安宝剑一立：“你们谁敢！”说着眼睛看着刘胜。
杨一清走到刘胜面前，笑着看着他：“刘总兵，你敢杀我吗？”“这，这，杨大人你说笑了。我们都是同僚，谁又能狠下心来让同僚不得安生呢！”“哼，刘大人，你们昨日来软的，送我钱粮。今日又来硬的，无非是让我杨一清与你们同流合污。你们与我都安生了，那边关安危、朝廷赋税怎么安生？既然刘大夏刘大人推举我主政陕西，那我杨一清就绝不能辜负皇上、刘大人对我的恩典和提举。
你们今日来硬的，我也不怕。我现在就宣读对他们的处罚，如果你们要杀我就请便。”
杨一清说罢，回到桌案后面，拿出一支令箭，对士卒吼道：“将这意图谋反的13个人全都给我拿了，关入牢中等候朝廷处罚。从今以后，凡我治下官吏，无论文武谁敢纵容走私者，全部降一级，如果胆敢参与分赃者全部罪加一等。”
又转过头对刘胜说道：“刘大人，以我的官职没有办法处罚你，你和我就等待朝廷的决断吧！三天前我已经特快专递给皇上上奏章了！”
